Snabbt ingripande när biståndsmedel missbrukas
Det fall av missbruk som uppdagades förra veckan, som gällde kvinnofängelset i Afghanistan, väckte diskussion om hur väl biståndet når sitt mål, och hur projekten övervakas. Största delen av biståndet går faktiskt fram, och missbruk är lyckligtvis sällsynt. Fallet Afghanistan visar att kontrollen fungerar, säger utvecklingspolitiska avdelningens chef Ritva Koukku-Ronde.
Ritva Koukku-Ronde, hur övervakar man att medel för utvecklingssamarbete verkligen når fram?
Anslagens användning, verksamhetens kvalitet och dess resultat kontrolleras på många sätt: det sker inom ministeriet, med hjälp av externa aktörer och i samarbete med andra bidragsgivare. Övervakningen sker både i förebyggande syfte och efteråt.
Varje tjänsteman har ansvar för att övervaka hur medlen används och att de uppställda utvecklingsmålen uppnås. All medelanvändning utgår från avtal. I avtalen preciseras noggrant vad som ska göras och när rapporter ska avläggas. Ministeriets och de finska representationernas tjänstemäns fältbesök är helt konkret övervakning på ort och plats, sådan utför också internationella organisationer och konsulterna som förverkligar projekten. Detta gör att man kan ingripa genast om något är fel. Dessutom granskas kvitton både på fältnivå och i realiseringskonsulternas Finlandskontor.
I utvecklingssamarbetets realiseringsmodellers grundstruktur finns många ”kontrollpunkter” inbyggda. Sådana är till exempel projekt- och programledningarnas möten, årsmöten och rapporter, regelbundna utvärderingar, mellanlägesrapporter och slutevalueringar. När det gäller det stöd som organisationerna realiserar är deras egna kontroll- och uppföljningssystem viktiga, vid sidan av ministeriets övervakning.
Medborgarorganisationerna rapporterar varje år om allt statligt understöd de får, likaså om hur deras utvecklingsprojekt framskrider. Till rapporteringen fogas bland annat revisionsberättelser om organisationens ekonomi och förvaltning, samt en auktoriserad revisors särskilda utlåtande om användningen av stödet. Dessutom kan ministeriet låta göra slumpmässigt utvalda revisioner av organisationerna. I det här sammanhanget vill jag också nämna Servicecentralen för utvecklingssamarbete; Kepas, speciella ställning som utbildare när det gäller medborgarorganisationernas projektförvaltning, kvalitet och uppföljningsmetoder.
Förutom att man regelbundet följer upp projektförvaltning finns det också extern och obunden evaluering och kontroll av medelanvändningen. Dessa uppgifter sköts av utrikesministeriets enhet för intern granskning, och en skild enhet som ansvarar för evaluering av utvecklingssamarbetet. Evalueringen övervakar att verksamheten uppnår sina mål och leder till resultat, men bidrar också till kontrollen av att medlen har använts och administrerats rätt.
Finland står inte ensamt när det handlar om biståndets övervakning och utvärdering. Vi har nära samarbete med de övriga nordiska länderna, EU-länderna och internationella organisationer. Exempelvis när det gäller budgetstöd är det experter från många olika länder som övervakar att pengarna kommer fram och leder till resultat.
Afghanistanfallet uppdagades i samband med normal kontrollverksamhet, vilket visar att övervakningen fungerar.
Hur mycket missbruk uppdagas årligen?
Missbruket har varit anspråkslöst på senare år. År 2008 fick ministeriet kännedom om tolv fall som antingen gällde missbruk av utrikesförvaltningens anslag för bilateralt utvecklingssamarbete, eller misstankar om missbruk. Misstankarna riktade sig mot två bilaterala projekt, sju lokala medborgarorganisationer som fått medel för lokalt samarbete, två lokala partnerorganisationer till finska medborgarorganisationer samt en finsk medborgarorganisation.
Det rör sig alltså om någon enstaka promille av medlen för utvecklingssamarbete. Det handlar om små summor, både procentuellt och mätt i pengar när man beaktar hela biståndsverksamhetens volym, och att dess verksamhet sker i vitt skilda länder, i väldigt många olika former och med hjälp av samarbetsparter. Men ändå är varje fall av missbruk ett fall för mycket. Vi tar mycket allvarligt på missbruk och reder alltid ut fallen.
Allmänt taget kan man säga att största delen av hjälpen når fram och att pengarna används till det som de är ämnade för.
Hur ser ett typiskt fall av missbruk ut? Finns det gemensamma nämnare i bakgrunden?
Först av allt måste man hålla i minnet att missbruk inte alltid behöver betyda att biståndspengar hamnar i någons egna fickor. Som missbruk räknas också sådana fall där man har gjort anskaffningar eller finansierat sådant – hur acceptabel verksamhet det än handlar om – som inte finns med i avtalet. Allra vanligast är just sådana fel eller missförstånd. Dem kan man vanligen rätta till med en anmärkning.
En annan grupp av missbruk är klara och tydliga försök att tillskansa sig otillbörliga fördelar. Det kan handla om att pengar som varit avsedda för en organisation eller ett projekt har använts för eget bruk, eller att saker man har skaffat i projektets namn har använts för eget bruk (t.ex. bilar, datorer). I många utvecklingsländer kan projektarbetare bli föremål för stor press från släktingar, bland andra, som vill få privilegier så som bilbränsle, service och reservdelar.
Den tredje gruppen är systematiskt missbruk då ett projekt eller en organisation rapporterar och producerar alla tillbörliga dokument men de saknar totalt grund. Sådant händer då och då.
Orsakerna till missbruk är förstås varierande. Utvecklingssamarbete bedrivs ofta i svåra omständigheter, där stora problem utgörs av bristen på utbildad personal, och florerande korruption. På många platser trampar man i barnskorna när det gäller gott styre, och förvaltningen kan vara bräcklig på grund av konflikter och liknande. Extrem fattigdom är orsaken till många problem.
Det är därför det är så viktigt att man i varje projekt och program stöder den lokala förvaltningens utveckling och förstärker den lokala kapaciteten.
Vem gagnas av missbruk och vem lider av det?
När det handlar om verkligt missbruk, dvs. försnillade medel, är det vanligtvis den person som utfört försnillningen och hans närmaste krets som drar nytta. De som drabbas av missbruket är naturligtvis de som utvecklingsprojektet var avsett att stödja eftersom projektets målsättningar inte uppfylls.
Å andra sidan kan man också säga att på lång sikt är det ingen som gagnas av missbruk. Missbruk leder till att investeringar i landet minskar, förutsättningarna för sund handel försvinner och medborgarnas egen redovisningsskyldighet avtar. Följden blir en fattigdomsspiral där grundläggande service inte fungerar och samhället fungerar på nollvolym.
Hur ingriper Finland om våra medel för utvecklingssamarbete används till fel ändamål?
Alla missbruksfall undersöks. Det primära målet är att få pengarna tillbaka. Nya utbetalningar dras naturligtvis in. Missbruken bokförs och rapporteras till Statens revisionsverk.
När det handlar om missbruk men inte om kriminell verksamhet kontaktar vi missbrukaren direkt, och vanligen rättas problemet till och pengarna återbetalas. Om det finns skäl att misstänka brott gör utrikesministeriet en anmälan till polisen i Finland och ber om en utredning. Missbruk kan också leda till juridiska åtgärder.
Under tidigare år har man lyckats få tillbaka 60 % av missbrukade medel.
Är det något fall av missbruk, eller misstanke om missbruk som för tillfället utreds? Förutom kvinnofängelset i Afghanistan.
Några fall från tidigare år är fortfarande under utredning. Av de fall som uppdagades år 2008 har två behandlats färdigt och för de övrigas del pågår processen fortfarande.
Den färska misstanke om missbruk som riktar sig mot en finsk medborgarorganisation ledde, på initiativ av utvecklingspolitiska avdelningen, till polisutredning och åtal. Ärendet kommer att behandlas av tingsrätten i höst. Allvarliga fall av missbruk som det här förekommer lyckligtvis väldigt sällan.