6 Valtiosopimuksen voimaansaattaminen

6.1 Voimaansaattamisen tarkoitus

Kansainvälisten sopimusten voimaansaattaminen Suomessa perustuu niin sanottuun dualistiseen järjestelmään, eli valtiosopimuksen voimaantulo valtionsisäisesti vaatii valtiosopimukseen sitoutumisesta erillisen toimenpiteen: voimaansaattamislain ja/tai voimaansaattamisasetuksen.¹²⁶

Suomen tekemä valtiosopimus sitoo Suomea valtiona. Kansainvälisen velvoitteen voidaan katsoa tämän johdosta kohdistuvan valtion niihin toimielimiin, jotka valtiosäännön mukaan ovat velvoitteen tarkoittamassa asiassa toimivaltaisia. Tämä vaikutus ulottuu Suomessa lähinnä ylimpiin valtioelimiin eli eduskuntaan, tasavallan presidenttiin ja valtioneuvostoon, joiden asiana on vastata siitä, että Suomi täyttää kansainväliset sitoumuksensa.

Kansallisen voimaansaattamisen tarkoituksena Suomen oikeusjärjestelmässä on saattaa velvoite osaksi valtionsisäistä oikeutta ja siten tuomioistuimissa ja muissa viranomaisissa sovellettavaksi. Valtionsisäisesti voimaansaatettu velvoite voi sen sisällöstä riippuen perustaa myös yksilölle tai muulle oikeussubjektille oikeuksia tai velvollisuuksia tai vaikuttaa niihin.

Valtiosopimusta tai muuta kansainvälistä velvoitetta, jota ei ole saatettu asianmukaisesti Suomessa voimaan, ei pidetä muodollisesti Suomen sisäisen oikeusjärjestyksen osana. Sitä ei siten yleensä sovellettaisi tuomioistuimissa eikä muissa viranomaisissa, eivätkä tällaisen velvoitteen määräykset vaikuttaisi Suomen oikeudenkäyttöpiirissä olevan yksilön tai muun oikeussubjektin oikeuksiin tai velvollisuuksiin.

Tavanomaista kansainvälistä oikeutta ja siihen sisältyvää pakottavaa oikeutta (jus cogens) lukuun ottamatta erityinen voimaansaattamistoimi voi olla tarpeen muidenkin kuin sopimusmuotoisten kansainvälisten velvoitteiden kohdalla. Esimerkiksi YK:n turvallisuusneuvoston jäsenvaltioita velvoittavan päätöksen tai muun kansainvälisen järjestön tai osapuolten kokouksen tekemän oikeudellisesti sitovan päätöksen täytäntöönpano Suomessa saattaa päätöksen sisällöstä riippuen vaatia erityisiä voimaansaattamistoimia.

Voimaansaattamislain ja/tai -asetuksen pitäisi tulla voimaan samanaikaisesti kuin sopimus tulee Suomen osalta voimaan. Tämän vuoksi sopimuksen voimaantulomääräys tulisi muotoilla niin, että sopimus tulee voimaan tietyn ajan kuluttua – vähintään 30 päivää – sen jälkeen, kun sopimuksen voimaantulon edellytykset ovat täyttyneet.

Viitteet

126. Unionisopimuksia ei kuitenkaan Suomessa hyväksytä tai voimaansaateta kansallisesti.

6.2 Voimaansaattamistavat

6.2.1 Blankettisäädös

Valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen voimaansaattaminen toteutetaan joko lailla ja valtioneuvoston asetuksella, tai pelkästään valtioneuvoston asetuksella silloin kun sopimus ei sisällä lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä.¹²⁷

Yleisin voimaansaattamistapa on niin sanottu blankettilaki ja -asetus tai pelkkä blankettiasetus. Nämä säädökset saavat asiasisältönsä itse sopimuksesta. Blankettilaissa säädetään, että ”sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset ovat lakina voimassa”. Blankettiasetuksessa säädetään, että ”sopimuksen [muut kuin lainsäädännön alaan kuuluvat] määräykset ovat asetuksena voimassa”.

Blankettisäädöksen lisäksi kansallinen lainsäädäntö on saatettava asialliselta sisällöltään sopusointuun Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden kanssa.

6.2.2 Sekamuotoinen voimaansaattaminen

Sekamuotoisella voimaansaattamislailla ja -asetuksella tarkoitetaan säädöstä, joka blankettisäädökseen tavanomaisesti sisällytettävien seikkojen ohella sisältää asiasisältöisiä säännöksiä (liite 3 malli 3). Sekamuotoista säädöstä käytetään silloin, kun sopimuksen soveltamista varten tarvitaan lain- tai asetuksentasoisia valtionsisäisiä toimeenpanosäännöksiä.

Jos tarvitaan myös alemman viranomaisen antamia sopimuksen täytäntöönpanon edellyttämiä määräyksiä, voidaan voimaansaattamislakiin sisällyttää perustuslain 80 §:n 2 momentin mukainen valtuutussäännös. Tarkempia säännöksiä koskeva asetuksenantovaltuus ja viranomaisen valtuutussäännös tulisi sisällyttää voimansaattamislakiin ainoastaan silloin, kun siihen on todellista tarvetta.¹²⁸ Myös sekamuotoista voimaansaattamissäädöstä käytettäessä asiasisältöinen lainsäädäntö on saatettava sopusointuun kansainvälisten velvoitteiden kanssa.

6.2.3 Asiasisältöinen  voimaansaattaminen

Asiasisältöisellä voimaansaattamisella tarkoitetaan yleisesti sellaista voimaansaattamisen tapaa, jossa kansainvälisen velvoitteen määräyksiä ei saateta lain tasolla sellaisinaan valtionsisäisen oikeuden osaksi, vaan kansallinen lainsäädäntö saatetaan aineelliselta sisällöltään asianomaisen velvoitteen vaatimuksia vastaavaksi (liite 3 malli 4). Asiasisältöiseksi voimaansaattamislaiksi voidaan siten kutsua esimerkiksi lakia, jonka säännöksissä asianomaisen velvoitteen määräykset toistetaan sellaisinaan tai lähes sellaisinaan.

Voimaansaattamista yksinomaan kansallisen lain aineellisia säännöksiä muuttamalla tai täydentämällä tulisi käyttää vain poikkeuksellisesti. Jos näin toimitaan, tulisi hallituksen esityksessä mainita syyt siihen, miksi näin esitetään meneteltäväksi. Myös asiasisältöistä voimaansaattamistapaa käytettäessä tulee laista käydä ilmi sen luonne tietyn kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamislakina.¹²⁹ Tämä toteutetaan pääsääntöisesti ottamalla asiasta nimenomainen maininta johonkin lain pykälään.¹³⁰ Voimaansaattamisasetuksesta tulee tällöin käydä ilmi myös se laki tai ne lait, joilla velvoitteen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset on saatettu asiasisältöisesti voimaan sekä kansainvälisen velvoitteen voimaantulopäivä.

Perustuslakivaliokunta on katsonut, ettei sopimuksen ennakollinen hyväksyminen ole mahdollista.¹³¹ Kansallisen lainsäädännön tarkistukset ovat kuitenkin usein tarpeen valmistauduttaessa sitoutumaan kansainväliseen velvoitteeseen.¹³² Tällaisissa valmistautumistoimissa ei ole kuitenkaan kyse kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamisesta, joka on aina toteutettava perustuslain 95 §:n säännösten mukaisesti.¹³³

Erilaisten voimaansaattamislakien mallit ovat oppaan liitteenä (liite 3 malli 1, malli 2, malli 3, malli 4, malli 5, malli 6 ja malli 7).

6.2.4 Voimaansaattamissäädöksen antamatta jättäminen

Voimaansaattamissäädöksen antamatta jättäminen on mahdollista ainoastaan, jos ei ole tarvetta saattaa sopimusta osaksi Suomen lainsäädäntöä. Esimerkiksi valtiosopimuksen toimivaltaisia viranomaisia koskevien määräysten muutokset voivat olla sellaisia, että niitä ei ole tarpeen erikseen saattaa voimaan asetuksella.¹³⁴ Myöskään esimerkiksi sellaisissa tapauksissa Suomessa ei ole aina tarpeen antaa erillistä säädöstä, joissa Suomi on delegoinut sopimuksentekovaltaa kansainväliselle toimielimelle.¹³⁵

Näissä tapauksissa sopimuksesta tulee kuitenkin julkaista Suomen säädöskokoelman sopimussarjassa toimivaltaisen ministeriön ilmoitus siitä, missä tietoverkossa sopimus on saatavissa, sekä tieto siitä viranomaisesta, jolta on saatavissa jäljennös valtiosopimuksesta ja joka antaa sopimuksesta tietoja suomeksi ja ruotsiksi (ks. jäljempänä jakso 9.4).

Voimaansaattamistoimi ei ole tarpeen myöskään unionisopimusten tai YUTP-sopimusten osalta (ks. jakso 6.6.).

Viitteet

126. Kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamisasetuksessa on perustuslakimuutoksen esitöiden mukaan kysymys velvoitteeseen sitoutumisesta johtuvasta sellaisesta täytäntöönpanotoimesta, joka kuuluu valtioneuvoston ja joissakin tapauksissa ministeriön vastuulle (HE 60/2010 vp, s. 46). Ministeriölle asetuksenantovaltuus voidaan antaa esimerkiksi tilanteissa, joissa sopimuksentekovaltaa on delegoitu ministeriölle. Jos voimaansaattamisasetuksen antamisvalta halutaan poikkeuksellisesti osoittaa ministeriölle, tulee siitä ottaa voimaansaattamislakiin nimenomainen säännös.
127. Lainkirjoittajan opas, s. 284 jakso 13.5.5 ”Tarkemmat säännökset lain täytäntöönpanosta.”
128. Ks. PeVL 61/2001 vp.
129. Liite 3 malli 4. Ks. myös HE 5/2002 vp ja siihen sisältyvä ehdotus laiksi merilain 10 luvun 5 §:n muuttamisesta (voimaantulosäännös) sekä HE 165/2003 vp ja siihen sisältyvä ehdotus laiksi eräiden ympäristön käyttöön vaikuttavien hankkeiden käsittelystä lunastusmenettelystä (1 §).
130. PeVL 54/2005 vp ja PeVL 12/2000 vp.
131. Ks. esim. HE 165/2003 vp ja siihen sisältyvä ehdotus laiksi ydinenergialain muuttamisesta. Hallituksen esitys 165/2003 vp Århusin yleissopimuksen hyväksymisestä sisälsi myös asiasisältöisen voimaansaattamislain.
132. Asiasisältöisenä voimaansaattamisena on aikaisemmin pidetty myös kansallisen lainsäädännön saattamista ennakolta vastaamaan sellaisen kansainvälisen velvoitteen määräyksiä, johon Suomi aikoo sitoutua (ennakkohar­ monisointi). Perustuslakivaliokunta on torjunut ennakkoharmonisoinnin kansainvälisten velvoitteiden voimaansaattamisen tapana (PeVL 19/1995 vp). Velvoitteen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten varsinaista voimaansaattamista ei voida toteuttaa ennen eduskunnan päätöstä asianomaisen velvoitteen hyväksymisestä. Ennakkoharmonisointia ei siten voida enää pitää kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamisen tapana. 
133. Ks. esimerkiksi SopS 68/2001, joka koskee Suomen ja Venäjän federaation välillä yhteistyöstä rikosten torjunnassa tehdyn sopimuksen muuttamista siten, että sopimukseen on lisätty Venäjän viranomainen, joka on tullut itsenäiseksi hallintoyksiköksi.
134. Ks. PeVL 19/2010; sopimukseen perustuvalle toimielimelle siirretyn sopimuksentekotoimivallan nojalla tehtävät sopimukseen liitettyjen (aineellisesti vähämerkityksellisten lainsäädännön alaan kuuluvien) täytäntöönpanomääräysten muutokset voitiin – sen jälkeen kun täytäntöönpanomääräykset oli kerran saatettu voimaan kansallisesti voimaansaattamissäädöksellä – jatkossa saattaa yleisön tietoon julkaisemalla säädöskokoelman sopimussarjassa vain ilmoitus.

6.3 Voimaansaattamisen taso

Perustuslain 95 §:n 1 momentin mukaan valtiosopimuksen ja muun kansainvälisen velvoitteen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset saatetaan voimaan lailla. Muilta osin kansainväliset velvoitteet saatetaan voimaan asetuksella. Perustuslain 80 §:stä johtuu, että asetuksen antaja on valtioneuvosto, jollei tasavallan presidenttiä tai ministeriötä erikseen säädetä asetuksen antajaksi.

6.3.1 Voimaansaattaminen lailla

Lainsäädännön alaan kuuluvat kansainvälisen velvoitteen määräykset tulee perustuslain mukaan saattaa voimaan lailla. Ilmaisua ”lainsäädännön ala” tulkitaan perustuslain 95 §:n 1 momentin yhteydessä samalla tavalla kuin perustuslain 94 §:n 1 momentin kohdalla. Lainsäädännön alaa selvitetään tarkemmin jaksossa 7.5.

Eduskunta hyväksyy voimaansaattamislain samanaikaisesti, kun se hyväksyy itse valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen. Lain voimaantulosäännöksessä todetaan, että kyseisen lain voimaantulosta säädetään valtioneuvoston asetuksella.

6.3.2 Voimaansaattaminen valtioneuvoston asetuksella

Valtioneuvoston asetuksella saatetaan voimaan kaikki muut kuin lainsäädännön alaan kuuluvat valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen määräykset. Tällaisia ovat asetusten ja sitä alemmanasteisten normien alaan kuuluvat määräykset.

Asetuksenantovallan ala määräytyy perustuslaissa tai muussa laissa säädettyjen asetuksenantovaltuuksien mukaisesti. Asetuksenantajan toimivaltaa rajoittaa perustuslain 80 §:n 1 momentin säännös, jonka mukaan lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Jos sopimuksentekovaltaa on delegoitu ministeriölle, myös voimaansaattamisasetuksen antamisvalta voidaan osoittaa ministeriölle. Tällöin siitä tulee ottaa voimaansaattamislakiin nimenomainen säännös.¹³⁶

Viitteet

136. Ks. HE 60/2010 vp laiksi Suomen perustuslain muuttamisesta.

6.4 Voimaansaattamislain sisältö

Voimaansaattamislain ensimmäisessä pykälässä yksilöidään voimaansaatettava sopimus (mainitsemalla sen täydellinen nimike, tekopaikka ja -aika) ja säädetään, että sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset ovat lakina voimassa sellaisina kuin Suomi on niihin sitoutunut.

Lain toisessa pykälässä säädetään, että sopimuksen muiden kuin lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta säädetään valtioneuvoston asetuksella.

Lain kolmannessa pykälässä säädetään, että lain voimaantulosta säädetään valtioneuvoston asetuksella. Lain voimaantuloajankohdan sidonnaisuutta kansainvälisen velvoitteen voimaantuloon on perustuslakivaliokunnan käytännössä pidetty perustuslain 79 §:n 3 momentin mukaisena erityisenä syynä sille, että lain voimaantuloajankohdasta voidaan säätää asetuksella.¹³⁷

Viitteet

136. Ks. Lainkirjoittajan opas jakso 20.1.1 ja esim. PeVL 12/2014 vp.

6.5 Voimaansaattamisasetuksen sisältö

Voimaansaattamisasetuksen johtolauseessa viitataan voimaansaattamislain siihen lainkohtaan, jossa asetuksenantovaltuus on. Poikkeuksen tästä muodostaa voimaansaattamisasetus, jolla saatetaan voimaan pelkästään asetuksentasoisia määräyksiä sisältävä sopimus, jolloin toimivalta johdetaan suoraan perustuslain 80 ja 95 §:stä.

Voimaansaattamisasetuksen ensimmäisen pykälän ensimmäisessä momentissa yksilöidään voimaansaatettava sopimus (mainitsemalla sen täydellinen nimike, tekopaikka ja -aika) ja säädetään sopimuksen voimaantulopäivästä. Kahdenvälisissä sopimuksissa osapuolet mainitaan ennen sopimuksen tekopaikkaa ja -aikaa. Voimaansaattamisasetuksen ensimmäisen pykälän toisessa momentissa mainitaan sopimuksen kansallisen sitoutumisen päätöksentekovaiheet ja sitoutumisilmoituksen toimitusajankohta.¹³⁸

Jos kyse on lailla voimaansaatettavasta sopimuksesta, voimaansaattamisasetuksen toisessa pykälässä säädetään sopimuksen muiden kuin lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta. Kolmannen pykälän ensimmäisessä momentissa säädetään sopimuksen voimaansaattamislain voimaantuloajankohdasta ja sen toisessa momentissa todetaan mahdollinen Ahvenanmaan maakuntapäivien hyväksyminen. Neljännessä pykälässä säädetään asetuksen voimaantulosta.

Jos sopimus ei sisällä lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä, asetuksen toisessa pykälässä säädetään, että sopimuksen määräykset ovat asetuksena voimassa. Tällöin asetuksen kolmannen pykälän ensimmäisessä momentissa puolestaan säädetään asetuksen voimaantuloajankohdasta ja toisessa momentissa todetaan mahdollinen Ahvenanmaan maakuntapäivien hyväksyminen.

Erilaisten voimaansaattamisasetusten mallit ovat oppaan liitteenä (liite 3 malli 8, malli 9, malli 10, malli 11, malli 12, malli 13, malli 15 ja malli 16).

Voimaansaattamisasetuksen yhteydessä julkaistaan pääsääntöisesti sopimusteksti. Sopimussarjassa julkaistuun sopimustekstiin viitattaessa säädöstekstissä tulisi käyttää viittausta, joka sisältää sekä viittauksen lain että asetuksen sopimussarjanumeroihin, jos sopimus on voimaansaatettu lailla ja asetuksella.¹³⁹ Viitatessa pelkkään säädökseen, eli voimaansaattamislakiin tai -asetukseen, käytetään säädöskokoelman numeroa.

Sopimuksen voimaansaattamisasetukseen on sisällytettävä säännös myös Suomen sopimukseen mahdollisesti tekemästä varaumasta, ilmoituksesta tai selityksestä, jonka tasavallan presidentti tai VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitettujen EU-sopimusten ollessa kyseessä valtioneuvoston yleisistunto on hyväksynyt (liite 3 malli 13). Sopimussarjassa julkaistaan myös toimivaltaisen ministeriön ilmoitus, josta käy ilmi varauman, selityksen tai ilmoituksen teksti sen alkuperäiskielellä.

Jos varaumaa myöhemmin supistetaan taikka se peruutetaan, voimaansaattamisasetusta on muutettava.¹⁴⁰ Muutettu asetus tulee voimaan samaan aikaan, kun varauman supistus tai peruutus tulee voimaan. Varauman peruuttamisesta tai supistamisesta julkaistaan myös ministeriön ilmoitus säädöskokoelman sopimussarjassa.¹⁴¹

Asetus sopimuksen voimaansaattamisesta esitellään valtioneuvoston yleisistunnolle sen jälkeen, kun molemmat osapuolet ovat ilmoittaneet valtionsisäisten hyväksymismenettelyjensä loppuun saattamisesta tai monenvälisen sopimuksen tallettajalta on saatu tieto sopimuksen kansainvälisen voimaantulon ajankohdasta. Asiaa hoitavan virkamiehen on säännönmukaisesti seurattava sopimuksen voimaantulolle asetettujen edellytysten täyttymistä.¹⁴²

Voimaansaattamisasetus esitellään edellä selostetulla tavalla valtioneuvostolle ennen sopimuksen voimaantuloa. Poikkeuksellisesti voimaansaattamisasetus voidaan antaa sopimuksen tultua voimaan. Näin joudutaan menettelemään esimerkiksi silloin, kun tallettajan ilmoitus sopimuksen voimaantulosta saapuu niin myöhään, että sopimus on tullut Suomen osalta jo kansainvälisesti voimaan. Tällöin asetuksessa todetaan, että sopimus ”on voimassa xx päivästä kk kuuta vvvv niin kuin siitä on sovittu”.¹⁴³ 

Viitteet

136. Momentissa luetellaan mahdollinen eduskunnan hyväksyminen, tasavallan presidentin tai valtioneuvoston yleisistunnon päätös sopimuksen hyväksymisestä, ratifioimisesta tai siihen liittymisestä, sitoutumiskirjan tallettamisajankohta taikka sopimuksen voimaantuloa koskeva noottienvaihdon tekemispäivä.
137. Esim. seuraavasti: ”SopS 16 ja 17/2009”.
138. Ks. esim. tasavallan presidentin asetus valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen voimaansaattamisesta annetun asetuksen muuttamisesta (346/2001).
139. Ks. esim. Ulkoministeriön ilmoitus valtiosopimusoikeutta koskevaan Wienin yleissopimukseen tehdyn selityksen peruuttamisesta (Sops 32/2001).
140. Useat monenvälisten sopimusten tallettajat (esim. YK) ovat luopuneet paperisista talletustietoja koskevista ilmoituksista ja kirjaavat tiedot pelkästään sähköisessä muodossa verkkosivuilleen, josta esittelystä vastaavan virkamiehen on voimaantuloa seurattava.
141. Voimaansaattamisasetus ei kuitenkaan voi tulla esittelypäivänä voimaan. Voimaantuloajankohdaksi suositellaan aikaisintaan toista arkipäivää esittelypäivästä.

6.6 EU-sopimusten voimaansaattaminen

Unionisopimukset sekä YUTP-sopimukset tulevat voimaan neuvoston päätöksessä il- moitettuna ajankohtana. Sopimukset ovat suoraan unionin toimielimiä ja jäsenvaltioita velvoittavia, eikä niitä saateta erikseen kansallisesti voimaan. Nämäkin sopimukset voivat edellyttää asiallisia täytäntöönpanosäädöksiä.

Sekasopimukset saatetaan voimaan joko voimaansaattamislailla ja valtioneuvoston asetuksella (sopimus sisältää lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä) taikka valtioneuvoston asetuksella (sopimus ei sisällä lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä).

Ne VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitetut sopimukset, jotka vaativat valtionsisäisiä voimaansaattamistoimia, saatetaan voimaan joko voimaansaattamislailla ja valtioneuvoston asetuksella (sopimus sisältää lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä) taikka valtioneuvoston asetuksella (sopimus ei sisällä lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä, ks. jakso 2.2). Jos on kyse EU:n yksinomaisessa toimivallassa olevasta sopimuksesta, jonka osapuoli EU ei ole, sopimusta ei voimaansaateta kansallisesti. Tällöin sopimuksen voimaantulosta julkaistaan säädöskokoelman sopimussarjassa ministeriön ilmoitus, ja ilmoituksen yhteydessä voidaan tarvittaessa julkaista sopimuksen teksti suomeksi ja ruotsiksi.