7.5 Lainsäädännön alaan kuuluvat sopimukset

Määräys kuuluu lainsäädännön alaan:

Edellä sanotun mukaan eduskunta hyväksyy muun muassa sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä. Perustuslaissa tai muussa lainsäädännössä ei ole tarkempia säännöksiä tämän käsitteen sisällöstä. Perustuslakivaliokunnan perustuslain voimaantulon jälkeisessä lausuntokäytännössä on käsitettä ”lainsäädännön ala” määritelty aiempaa selkeämmin. Perustuslakivaliokunnan mukaan perustuslain 94 §:n 1 momentissa tarkoitettu eduskunnan hyväksymistoimivalta kattaa kaikki aineelliselta luonteeltaan lain alaan kuuluvat kansainvälisen velvoitteen määräykset.

Perustuslakivaliokunnan mukaan valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen määräys on luettava lainsäädännön alaan,

1. 1. jos määräys koskee jonkin perustuslaissa turvatun perusoikeuden käyttämistä tai rajoittamista,
  2. jos määräys muutoin koskee yksilön oikeuksien tai velvollisuuksien perusteita,
  3. jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on perustuslain mukaan säädettävä lailla,
  4. jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on voimassa lain säännöksiä, tai
  5. jos asiasta on Suomessa vallitsevan käsityksen mukaan säädettävä lailla.¹⁶³

Perustuslakivaliokunta on katsonut, että kansainvälisen velvoitteen määräys kuuluu näiden perusteiden mukaan lainsäädännön alaan siitä riippumatta, onko määräys ristiriidassa vai sopusoinnussa Suomessa lailla annetun säännöksen kanssa.

Sopimusmääräysten kuulumista lainsäädännön alaan sekä sopimusten ja voimaansaattamislain käsittelyjärjestystä on selvitetty edellä mainittujen lausuntojen lisäksi monissa perustuslakivaliokunnan lausunnoissa, jotka on annettu perustuslain voimaantulon jälkeen.¹⁶⁴

Arvioitaessa sopimusmääräysten kuulumista lainsäädännön alaan on syytä perehtyä perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöön sekä pyytää muiden sopimuksen asiasisällöstä vastaavien ministeriöiden kannanottoa määräysten suhteesta Suomen lainsäädäntöön.

Sopimusmääräyksen kuuluminen lainsäädännön alaan tulee useimmiten harkittavaksi, jos määräys koskee seuraavia asioita:

Laintasoinen sääntely. Perustuslakivaliokunnan mukaan valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen määräys on luettava lainsäädännön alaan, jos määräyksessä tarkoitetusta asiasta on voimassa lain säännöksiä.¹⁶⁵ Kansainvälisen velvoitteen määräys, jonka tarkoittamasta asiasta on säädetty lain tasolla, kuuluu siten lainsäädännön alaan siitä riippumatta, onko määräys ristiriidassa vai sopusoinnussa Suomessa lailla annetun säännöksen kanssa.

Vieraan valtion viranomaisen toimivalta Suomen alueella. Perustuslain 1 §:n 1 momentin mukaan Suomi on täysivaltainen tasavalta. Tähän säännökseen liittyvät sopimusmääräykset koskevat useimmiten vieraan valtion viranomaisten oikeutta käyttää Suomen alueella julkista valtaa ja kuuluvat lainsäädännön alaan. Jos vieraan valtion viranomainen voi Suomen alueella käyttää julkista valtaa itsenäisesti ilman Suomen viranomaisen lopullista ratkaisu- tai valvontavaltaa, sopimusmääräyksellä voi olla vaikutusta sopimuksen käsittelyjärjestykseen eduskunnassa. Arvioitaessa, onko sopimusmääräys sillä tavalla ristiriidassa mainitun perustuslain säännöksen kanssa, että se vaatisi supistetun perustuslainsäätämisjärjestyksen käyttämistä, on otettava huomioon myös perustuslain 1 §:n 3 momentin säännös, jonka mukaan Suomi osallistuu kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan kehittämiseksi. Perustuslakivaliokunta on kannanotoissaan lähtenyt siitä, että sellaiset kansainväliset velvoitteet, jotka ovat tavanomaisia nykyaikaisessa yhteiskunnassa ja jotka vain vähäisessä määrin vaikuttavat valtion täysivaltaisuuteen, eivät sellaisinaan ole ristiriidassa perustuslain täysivaltaisuussäännösten kanssa.¹⁶⁶

Kansainvälisen järjestön oikeushenkilöllisyys. Kansainvälisen järjestön perustamista tai sen toimintaa muutoin koskevaan valtiosopimukseen sisältyvä määräys, jonka mukaan järjestöllä on oikeushenkilöllisyys, kuuluu lainsäädännön alaan, koska oikeushenkilöllisyydestä sekä siihen liittyvästä oikeuskelpoisuudesta ja oikeudellisesta toimintakyvystä säädetään Suomessa lailla.¹⁶⁷

Kansainvälisen järjestön ja sen henkilöstön erioikeudet ja vapaudet. Yhdistyneiden Kansakuntien ja sen erityisjärjestöjen erioikeuksia ja vapauksia koskevan yleissopimuksen voimaansaattamislain, niin sanotun YK-valtuuslain (SopS 23/1958), perusteella kansainvälisille järjestöille ja niiden henkilöstölle myönnettyjä erioikeuksia ja vapauksia koskevia sopimuksia on voitu saattaa voimaan asetuksella ennen perustuslain voimaantuloa. Perustuslain voimaantulon jälkeen perustuslakivaliokunta on kuitenkin katsonut, että tämä laki ei täytä perustuslain 80 §:ssä asetettuja tarkkarajaisuuden ja täsmällisyyden vaatimuksia, minkä vuoksi Suomessa lain tasolla säädettyjä erioikeuksia ja vapauksia koskeva sopimusmääräys kuuluu lainsäädännön alaan.¹⁶⁸ Tässä tarkoitetut helpotukset tai vapaudet koskevat yleensä verotusta, tullittomuutta, maahantulohelpotuksia tai lainkäyttövapautuksia.

Perusoikeudet ja ihmisoikeusvelvoitteet. Valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen määräykset, joka koskevat perus- ja ihmisoikeuksia, kuuluvat perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan lainsäädännön alaan.¹⁶⁹ Sellaiset yleispiirteiset ja julistuksenomaiset määräykset, joissa osapuolet vahvistavat sitoumuksensa kunnioittaa kansainvälisiä ihmisoikeuksia, eivät vaikuta Suomen kansainvälisten velvoitteiden sisältöön tai laajuuteen ihmisoikeuksien aloilla, eikä eduskunnan suostumus niihin sen vuoksi ole tarpeen.¹⁷⁰ EU:n laaja-alaisissa sopimuksissa ihmisoikeusvelvoitteet ovat yleensä määrätty sopimuksen olennaiseksi osaksi ja niiden rikkomiseen on liitetty sanktiomekanismi, jolloin ihmisoikeusmääräys on katsottava kuuluvan lainsäädännön alaan.¹⁷¹

Sopimuksen käsitteiden määritelmä ja soveltamisala. Jos sopimuksessa määritellyt käsitteet tai sopimuksen soveltamisalaa koskevat määräykset koskevat lainsäädännön alaan kuuluvia asioita, määritelmät vaikuttavat välillisesti näiden lainsäädännön alaan kuuluvien aineellisten määräysten sisältöön ja soveltamiseen ja kuuluvat siksi itsekin lainsäädännön alaan.¹⁷²

Riitojen ratkaiseminen. Jos sopimuksessa, joka muutoinkin sisältää lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä, on määräyksiä pakollisesta ja osapuolia sitovasta menettelystä sopimuksen tulkintaa tai sen soveltamista koskevan riidan ratkaisemisesta osapuolten välillä, voi riidan ratkaisu vaikuttaa siihen, miten Suomessa laintasoisena säänneltyä asiaa koskevaa määräystä on sovellettava. Tällaisissa tapauksissa riitojen ratkaisemista koskeva määräys kuuluu lainsäädännön alaan.¹⁷³ Jos riidan käsittely sopimuksessa on osoitettu sellaisen pysyvän kansainvälisen tuomioistuimen tai välitystuomioistuimen ratkaistavaksi, jonka tuomiovallan Suomi on aikaisemmin tunnustanut, kuten esimerkiksi Kansainvälinen tuomioistuin tai Haagin pysyvä välitystuomioistuin, tällainen sopimusmääräys ei kuitenkaan kuulu lainsäädännön alaan.

Sopimuksentekovallan delegointi kansalliselle viranomaiselle tai kansainväliselle toimielimelle.¹⁷⁴ Sopimuksentekovaltaa voidaan siirtää muille viranomaisille ja kansainväliselle toimielimelle valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamislailla. Delegointia koskeva sopimusmääräys kuuluu lainsäädännön alaan.¹⁷⁵ Sopimuksentekovallan delegointi voi sisältää myös oikeuden muuttaa sopimusta määräenemmistöpäätöksellä. Tällainen tilanne voi olla kysymyksessä esimerkiksi silloin, kun kansainvälinen toimielin määräenemmistöpäätöksellään voi päättää kaikkia osapuolia sitovista muutoksista, jotka Suomessa perustuslain mukaan edellyttävät eduskunnan myötävaikutusta. Tällöin valtio voi tulla sidotuksi muutokseen vastoin tahtoaan, jonka vuoksi määräys kuuluu lainsäädännön alaan.¹⁷⁶ Jos määräenemmistöllä voidaan päättää asioista, jotka merkittävällä tavalla vaikuttavat Suomen täysivaltaisuuteen, määräyksellä on vaikutusta myös sopimuksen käsittelyjärjestykseen eduskunnassa.¹⁷⁷

EU-sopimuksiin liittyvää perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöä

EU:n perussopimukset: PeVL 14/1994 vp, PeVL 10/1998 vp, PeVL 38/2001 vp, PeVL 11/2003 vp, PeVL 16/2005 vp, PeVL 36/2006 vp, PeVL 13/2008 vp.

Sekasopimukset: PeVL 6/2001 vp  HE 8/2001 vp: hajallaan olevien kalakantojen ja laajasti vaeltavien kalakantojen säilyttämistä ja hoitoa koskevien YK:n merioikeusyleissopimuksen määräysten täytäntöönpanosta tehty sopimus (toimivallan jakautumisen perusteluvelvollisuus).

PeVL 31/2001 vp  HE 84/2001 vp: Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtioiden ryhmän sekä Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden välisen kumppanuussopimuksen, ns. Cotonou sekä Euroopan yhteisön jäsenvaltioiden tämän sopimuksen johdosta tekemä sisäinen rahoitussopimus (sekasopimus ja EU:n sisäiset sopimukset).

PeVL 15/2004 vp  HE 165/2003 vp: Århusin yleissopimus (hyväksymispäätöksen ala, selityksen antaminen).

PeVL 16/2004 vp  HE 59/2004 vp: ihmishengen turvallisuudesta merellä v. 1974 tehdyn kansainvälisen yleissopimuksen liitteen muutos sekä alusten ja satamarakenteiden kansainvälinen turvasäännöstö (sekasopimus, jossa jäsenvaltiot käyttävät unionin toimivaltaa; toimivallan jakautuminen).

PeVL 24/2004 vp  HE 134/2004 vp: vaarallisten tavaroiden kansainvälisistä tiekuljetuksista tehdyn eurooppalaisen sopimuksen A liitteen muutokset (toimivallan jakautuminen ja hyväksymispäätöksen ala).

Euroopan unionissa tehtävät päätökset tai niihin rinnastettavat asiat: PeVL 49/2001 vp HE 173/2001 vp: EU:n turvallisuusalan tutkimuslaitokselle ja satelliittikeskukselle sekä niiden toimielimille ja henkilöstölle myönnettävistä erioikeuksista ja vapauksista tehty neuvostossa kokoontuneiden hallitusten edustajien päätös (neuvostossa kokoontuneiden hallitusten edustajien päätös, joka käsitelty tavanomaisen valtiosopimuksen tavoin).

PeVL 6/2004 vp  HE 9/2004 vp: Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännön muuttaminen (unionin päätös, joka jäsenvaltioiden hyväksyttävä valtiosääntönsä mukaisesti).

PeVL 16/2005 vp  HE 268/2004 vp: EU:n sotilasesikunnan ja unionin käyttöön mahdollisesti asetettujen esikuntien ja joukkojen sotilas- ja siviilihenkilöiden asemasta tehty sopimus, korvausvaatimuksista luopumisesta EU:n kriisinhallintaoperaatioiden yhteydessä tehty sopimus (neuvostossa kokoontuneiden hallitusten edustajien väliset sopimukset; täysivaltaisuus ja selityksen antaminen).

PeVL 56/2006 vp  HE 242/2006 vp: Rajat ylittävän yhteistyön tehostamisesta erityisesti terrorismin, rajat ylittävän rikollisuuden ja laittoman muuttoliikkeen torjumiseksi tehty sopimus (Prümin sopimus¸ unionin asioihin rinnastettava asia).

PeVL 60/2006 vp  E 123/2006 vp: Eurojustin ja Amerikan yhdysvaltojen välinen yhteistyösopimus (Euroopan unionissa tehty sopimus; perustuslain 96 §:n soveltamisala).

PeVL 7/2012 vp – HE 10/2012 vp: Venäjän federaation kanssa tehdyn lentoliikennesopimuksen muuttamista koskeva pöytäkirja (EU:n valtuutuksen perusteella tehty sopimus).

PeVL 13/2012 vp  HE 34/2012 vp: Euroopan vakausmekanismin (EVM) perustamisesta tehty sopimus (unionin asioihin rinnastettava asia, toimivallan siirto kansainväliselle elimelle).

PeVL 37/2012 vp  HE 155/2012 vp: Talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta tehty sopimus (unionin asioihin rinnastettava asia, toimi vallan siirto kansainväliselle elimelle).

PeVL 35/2014 vp  HE 175/2014 vp: Vakausmaksujen siirrosta yhteiseen kriisinratkaisurahastoon ja rahasto-osuuksien yhdistämisestä tehty sopimus (unionin asioihin rinnastettava asia, toimivallan siirto kansainväliselle elimelle).

PeVL 14/2014 vp  HE 41/2014 vp: Vaarallisten aineiden kuljetuksista rautatieliikenteessä Venäjän kanssa tehty sopimus (EU:n valtuutuksen perusteella tehty sopimus; sopimuksen tekovallan delegointi).

PeVL 8/2015 vp  HE 45/2015 vp Yhdistetystä patenttituomioistuimesta tehty sopimus (unionin asioihin rinnastettava asia, toimivallan siirto kansainväliselle elimelle).

Viitteet

Ks. erityisesti PeVL 11/2000 vp, PeVL 12/2000 vp ja PeVL 45/2000 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunnot löytyvät eduskunnan Internet-sivuilta. Perustuslakikysymysten arviointia ja perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöä on selostettu myös Lainkirjoittajan oppaassa (OM 37/2013).
PeVL 38/2000 vp, PeVL 43/2000 vp, PeVL 45/2000 vp, PeVL 6/2001 vp, PeVL 24/2001 vp, PeVL 29/2001 vp, PeVL 31/2001 vp, PeVL 38/2001 vp, PeVL 49/2001 vp, PeVL 51/2001 vp, PeVL 61/2001 vp, PeVL 7/2002 vp, PeVL 13/2002 vp, PeVL 18/2002 vp, PeVL 30/2002 vp, PeVL 44/2002 vp, PeVL 24/2004 vp, PeVL 5/2007 vp, PeVL 13/2008 vp ja PeVL 16/2008 vp. Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuudesta varaumaa, julistusta tai selitystä annettaessa ks. erityisesti PeVL 2/1980 vp, PeVL 28/1997 vp, PeVL 36/1997 vp, PeVL 45/2000 vp, PeVL 4/2006 vp ja PeVL 2/2008 vp. Vrt. myös HE 8/2001 vp.
PeVL 11/2000 vp ja PeVL 12/2000 vp.
PeVL 45/2000 vp, PeVL 3/2001 vp ja PeVL 6/2001 vp; ks. myös PeVL 38/2001 vp, PeVL 44/2002 vp, PeVL 21/2003 vp, PeVL 9/2003 vp, PeVL 16/2005 vp ja PeVL 56/2006 vp, PeVL 14/2010 vp, PeVL 19/2010 vp. Muun kuin merkittävän toimivallan siirrosta, ks. myös HE 60/2010 vp. Ks. myös PeVL 13/2012 vp, PeVL 8/2015 vp.
Esim. PeVL 38/2000 vp.
Esim. PeVL 38/2000 vp ja PeVL 49/2001 vp.
PeVL 2/1990 vp, PeVM 4/2004 vp ja PeVM 2/2006 vp.
PeVL 31/2001 vp.
PeVL 31/2001 vp.
PeVL 6/2001 vp ja PeVL 24/2001 vp.
PeVL 31/2001 vp; HE 84/2001 vp.
Ks. PeVL 14/2010 vp, myös HE 1/1998 vp, s. 145, PeVL 15/1994 vp, PeVL 16/2004 vp, PeVL 19/2010 vp. Lisäksi vuonna 2012 voimaan tulleiden perustuslain tarkistusten myötä täysivaltaisuutta ja kansainvälisten velvoitteiden hyväksymistä koskevat perustuslain 1 ja 94 §:n säännökset ovat muuttuneet (ks. HE 60/2010 vp, s. 45/II; PeVM 9/2010). Perustuslain 94 §:n ja sen esitöiden mukaan eduskunnan toimivallan siirtäminen tapahtuu merkittävän ja muun toimivallan erottelun mukaisesti. Muusta kuin merkittävästä eduskunnan toimivallan siirrosta voidaan nykyisin päättää tavallisella ääntenenemmistöllä. Ks. tästä mm. PeVL 66/2014 vp, PeVL 13/2012 vp ja PeVL 8/2015 vp.
Ks. edellä jakso 2.4 Sopimuksentekovallan delegointi ja sitä koskeva perustuslakivaliokunnan tulkintakäytäntö.
Ks. mm. PeVL 38/2001 vp.
Ks. sopimuksen ja sen voimaansaattamislain hyväksymistä koskevasta päätöksenteosta jakso 7.1.