2.4 Sopimuksentekovallan delegointi

Valtiosopimuksentekovalta kuuluu pääsääntöisesti perustuslain 93 §:ssä tarkoitetulle ulkopolitiikan johdolle ja käytännössä lähinnä tasavallan presidentille yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa. Perustuslaissa ei ole sopimuksentekovallan siirtämistä koskevia sään nöksiä, mutta perustuslain perusteluissa ja perustuslakivaliokunnan käytännössä⁴⁴ on katsottu, että sopimuksentekovaltaa voidaan lailla rajoitetusti siirtää muille viranomaisille.⁴⁵ Koska sopimuksentekovalta pääsäännön mukaan kuuluu tasavallan presidentille yhteistoiminnassa parlamentaarisessa vastuussa olevan valtioneuvoston kanssa, muille viranomaisille voidaan sopimuksentekovaltaa siirtää vain poikkeuksellisesti ja erityisestä syystä. Käytännössä sopimuksentekovallan delegointi kansallisella lailla on ollut harvinaista.

Sopimuksentekovallan delegoinnin perusteella tehdyllä sopimuksella viranomainen sitoutuu Suomen hallituksen puolesta sopimukseen.

Sopimuksentekovaltaa voidaan siirtää muille viranomaisille valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamislailla. Sopimuksentekovaltaa voidaan siirtää viranomaiselle myös muulla kansallisella lailla.⁴⁶ Sopimuksentekovaltaa on mahdollista siirtää viranomaiselle myös suoraan valtiosopimuksen määräyksissä. Tällöin delegointia koskeva sopimusmääräys kuuluu lainsäädännön alaan ja vaatii eduskunnan hyväksynnän. Delegointia koskevan sopimusmääräyksen lisäksi sopimuksen voimaansaattamislakiin voidaan tarvittaessa sisällyttää tarkempi tai selventävä säännös sopimuksentekovaltuudesta.⁴⁷

Delegoinnin edellytyksenä on, että laissa (tai valtiosopimuksen määräyksessä, joka voimaansaatetaan lailla) yksilöidään valtuutuksen saaja ja rajoitetaan valtuuden asiallista sisältöä riittävän täsmällisesti sekä ilmaistaan ne kansainvälisen oikeuden subjektit, joiden kanssa valtuutuksen saaja voi tehdä sopimuksen.⁴⁸ Tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn voimaansaattamislain sisältämän delegoinnin edellytyksenä on, että valtuutus rajoittuu valtuuttavan velvoitteen puitteisiin eikä merkitse valtuutta sopia päävelvoitteen luonteeseen tai tavoitteisiin vaikuttavista muutoksista sopimussuhteeseen eikä asioista, jotka perustuslain mukaan kuuluvat eduskunnan toimivaltaan.⁴⁹ Viranomaisille osoitettu sopimuksentekovaltuutus voi näin ollen koskea lähinnä päävelvoitteen teknisiä tarkistuksia tai täydennyksiä taikka viranomaisten välisen yhteistoiminnan yksityiskohtien järjestämistä.

Delegoinnin perusteella tehdyn sopimuksen valtiosääntöoikeudellinen asema ei aina ole aivan selvä. Lähtökohtaisesti tällaista sopimusta on pidettävä valtiosopimuksena, mutta joissakin tapauksissa tällaisen sopimuksen ja jäljempänä käsiteltävän kansainvälisen hallintosopimuksen välinen ero saattaa jäädä epäselväksi.⁵⁰ Eroavuuden korostamiseksi suositellaankin, että delegoinnin perusteella tehtävässä sopimuksessa ilmaistaisiin selkeästi, esimerkiksi sopimuksen johdanto-osassa, valtuutus, johon sopimuksen tekeminen perustuu.⁵¹

Ennen delegoidun sopimuksen allekirjoittamista toimivaltainen ministeriö tekee päätöksen delegoinnin perusteella tehdyn sopimuksen allekirjoittamisesta ja hyväksymisestä. Päätös tehdään kyseisen ministeriön työjärjestyksen perusteella. Päätöksestä tulee ilmetä, kenellä on oikeus allekirjoittaa sopimus. Sopimuksen allekirjoittamisesta ja hyväksymisestä päättäminen voidaan sisällyttää samaan päätökseen.

Koska delegoitua sopimusta pidetään valtiosopimuksena, on delegoitu sopimus lähtökohtaisesti voimaansaatettava, julkaistava, arkistoitava ja rekisteröitävä YK:lle kuten muutkin valtiosopimukset.⁵² Sopimus saatetaan voimaan valtioneuvoston asetuksella. Vaihtoehtoisesti sopimus voidaan voimaansaattaa ministeriön asetuksella, jos sopimuksentekovaltaa ja siihen liittyvää voimaansaattamisvaltaa on voimaansaattamislailla tai muulla kansallisella lailla siirretty ministeriölle.⁵³ Sopimus julkaistaan säädöskokoelman sopimussarjassa.⁵⁴ Tilanteita, joissa sopimus ei edellytä kansallista voimaansaattamista tai joissa kysymys on vähämerkityksisestä valtiosopimuksesta, käsitellään jaksossa 9.4.

Viitteet

• PeVL 16/2004 vp, PeVL 17/2004 vp, PeVL 14/2010 vp, PeVL 14/2014 vp, PeVL 5/2017 vp.
• ”Muu viranomainen” viittaa tässä yhteydessä lähtökohtaisesti ministeriöön. Perustuslakivaliokunta ei ole toistaiseksi ottanut kantaa sopimuksentekovallan delegointiin muulle viranomaiselle kuin ministeriölle.
• Esim. ulkoasiainhallintolain (204/2000) 3 a § ja sitä koskeva PeVL 66/2014 vp.
• Ks. esimerkiksi laki Suomen ja Ruotsin välillä tehdyn rajajokisopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta, sopimuksen soveltamisesta ja eräiden lakien kumoamisesta (722/2010).
• Ks. esimerkiksi: Ulkoasiainhallintolain (204/2000) 3 a §; Laki vaarallisten aineiden kuljetuksista Suomen ja Venäjän välisessä suorassa kansainvälisessä rautatieliikenteessä Suomen ja Venäjän välillä tehdyn sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta (514/2014).
• Eduskunnan toimivaltaan kuuluu muun muassa lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten hyväksyminen (perustuslain 94 §). Delegoitu sopimus ei siten saisi lähtökohtaisesti sisältää lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin uudemmassa tulkintakäytännössään (PeVL 19/2010 vp) katsonut, että toimivaltajärjestelyjen vaikutusta täysivaltaisuuteen on valtiosäännön johdonmukaisuuden vuoksi arvioitava uudelleen antamalla enemmän painoa siirrettävän toimivallan aineelliselle merkitykselle eikä niinkään pelkästään sille seikalle, kuuluuko jokin määräys lainsäädännön alaan. Rajanveto lainsäädännön alaan kuuluvien sopimusmääräysten ja lakia alemmanasteisten määräysten välillä ei ole aina käytännössä yksiselitteinen: siten perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaan ei ole täysin poissuljettua, etteikö delegoinnin perusteella tehtävä sopimus voisi ainakin jossain määrin sisältää myös lainsäädännön alaan kuuluvia tai ainakin niitä sivuavia määräyksiä (PeVL 14/2014 vp; PeVL 66/2014 vp). Lisäksi vuonna 2012 voimaan tulleiden perustuslain tarkistusten myötä täysivaltaisuutta ja kansainvälisten velvoitteiden hyväksymistä koskevat perustuslain 1 ja 94 §:n säännökset ovat muuttuneet. Perustuslain 94 §:n ja sen esitöiden mukaan eduskunnan toimivallan siirtäminen tapahtuu merkittävän ja muun toimivallan erottelun mukaisesti. Muusta kuin merkittävästä eduskunnan toimivallan siirrosta voidaan nykyisin päättää tavallisella ääntenenemmistöllä (HE 60/2010 vp, s. 45/II; PeVL 8/2015 vp).
• Lähtökohtaisesti erona kuitenkin on, että kansainvälisen hallintosopimuksen tekemiseen viranomaisella on jo olemassa toimivalta tehdä kyseinen sopimus, kun taas delegoidun sopimuksen tekemistä varten viranomainen tarvitsee valtuutuksen. Lisäksi kansainvälinen hallintosopimus tehdään yleensä viranomaisen omissa nimissä, kun taas delegoitu sopimus tehdään Suomen hallituksen puolesta. Delegoidut sopimukset on myös yleensä tarpeen voimaansaattaa osaksi Suomen lainsäädäntöä, kansainvälisiä hallintosopimuksia puolestaan ei voimaansaateta.
• Delegoidussa sopimuksessa valtuutus tulisi näkyä käyttämällä muotoiluja “The Ministry of [...] acting on behalf of the Government of the Republic of Finland” tai “The Government of the Republic of Finland represented by the Mi­ nistry of [...]” sopimuksen nimessä, johdannossa ja allekirjoituskohdassa.
• Ks. esimerkiksi valtioneuvoston asetus vaarallisten aineiden kuljetuksista Suomen ja Venäjän välisessä suorassa kansainvälisessä rautatieliikenteessä Suomen ja Venäjän välillä tehdyn sopimuksen täytäntöönpanosta Venäjän liikenneministeriön kanssa tehdyn sopimuksen voimaansaattamisesta (SopS 96/2014).
• Ks. HE 60/2010 vp. Ks. liite 3 malli 6.
• Jos sopimusta ei poikkeuksellisesti ole tarpeen saattaa voimaan, siitä julkaistaan ministeriön ilmoitus säädöskokoelman sopimussarjassa.