Siirry suoraan sisältöön

3.2 Neuvotteluvaihe

Valtuuskunnan asettaminen

Valtiosopimusneuvotteluita varten on pääsääntöisesti asetettava neuvotteluvaltuuskunta.63 Usein jo ennen valtuuskunnan asettamista käydään alustavia keskusteluja ulkomaisten viranomaisten kanssa ja tehdään sopimusaloite. Neuvotteluvaltuuskunnan asettaminen kuuluu perustuslain 93 §:ssä tarkoitetun ulkopolitiikan johtovallan piiriin.

Valtuuskunnan asettava taho (tasavallan presidentti, valtioneuvoston yleistunto tai ministeriö) vaihtelee asian merkittävyyden perusteella. Tasavallan presidentti päättää neuvotteluvaltuuskunnan asettamisesta, kun neuvottelujen kohteena on ulko- ja turvallisuuspolitiikan kannalta merkittävä tai muutoin tärkeä sopimus. Tällaisia ovat esimerkiksi sopimukset EU:n perussopimusten muuttamisesta, aseidenriisunnasta tai kansainvälisen rikostuomioistuimen perustamisesta. Jos tasavallan presidentti asettaa valtuuskunnan, päätös tehdään valtioneuvoston yleisistunnon ratkaisuehdotuksesta. Asia esitellään toimivaltaisesta ministeriöstä.

Valtioneuvoston ohjesäännön 3 §:n 7 kohdan mukaan valtioneuvoston yleisistunto asettaa valtuuskunnan valtiosopimuksia ja muita kansainvälisiä velvoitteita koskevia neuvotteluja tai kansainvälistä kokousta varten, kun asia koskee useampaa kuin yhtä ministeriötä eikä asia kuulu tasavallan presidentin ratkaistavaksi. Tätä on käytännössä tulkittu niin, että valtioneuvoston yleisistunto päättää valtuuskunnan asettamisesta silloin, kun sopimusneuvottelujen ala koskee olennaisilta osiltaan useampaa kuin yhtä ministeriötä.64

Jos asia koskee olennaisilta osiltaan vain yhtä ministeriötä, voi kyseinen ministeriö asettaa valtuuskunnan omalla päätöksellään. Toimivaltainen ministeriö voi päättää puheenjohtajan, jäsenen tai asiantuntijan myöhemmästä muuttamisesta taikka uuden jäsenen tai asiantuntijan lisäämisestä.65 Teknisiä tai valmistavia asioita käsittelevään kokoukseen voidaan edustajat määrätä myös toimivaltaisen ministeriön päätöksellä.

Kaikkiin sopimusneuvotteluihin ei ole tarpeen asettaa erityistä neuvotteluvaltuuskuntaa. Tämä koskee usein esimerkiksi sellaisia sopimusneuvotteluja, jotka käydään kansainvälisen järjestön alaisessa työryhmässä tai jotka koskevat merkitykseltään vähäisempiä kahdenvälisiä asioita. Viranomaisten osallistuminen oman toimialansa kansainvälisten järjestöjen kokouksiin tai asiantuntijoiden tapaamisiin ei yleensä vaadi valtuuskunnan asettamista, ellei kokouksessa valmistella sopimusta, joka olisi Suomen kannalta erityisen tärkeä, tai ellei kokouksessa ole tarkoitus tehdä Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan kannalta merkittäviä päätöksiä. Myöskään kirjeen- tai noottienvaihdolla tehtävät sopimukset eivät edellytä valtuuskunnan asettamista. Sen sijaan kahdenvälistä sopimusta koskeviin virallisiin neuvotteluihin valtuuskunta tulisi kuitenkin edelleen pääsääntöisesti asettaa.

Valtuuskunnan asettamispäätöksessä nimetään valtuuskunnan puheenjohtaja ja tarvittaessa yksi tai useampi varapuheenjohtaja ja muut jäsenet sekä tarvittaessa oikeutetaan toimivaltainen ministeriö nimeämään asiantuntijoita ja sihteeri. Ahvenanmaan maakunnan hallitukselle on varattava tilaisuus osallistua vieraan valtion kanssa tehtävää sopimusta koskeviin neuvotteluihin, jos siihen on erityistä syytä. Esittelijän tulee huolehtia siitä, että esitys valtuuskunnaksi noudattaa naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain (609/1986) 4 a §:ssä säädettyjä tasa-arvon edistämisen vaatimuksia.66 Esittelijän asiana on myös huolehtia siitä, että päätöksestä ilmoitetaan valtuuskunnan jäsenille ja tarvittaessa asianomaisessa maassa sijaitsevalle Suomen edustustolle.

Asianomaiseen valtuuskuntaan puheenjohtajaksi tai jäseneksi esitettävän virkamiehen ei tulisi esitellä valtuuskunnan asettamista koskevaa asiaa. Vaikka ministerin esteellisyyttä koskevasta VNL 17a §:stä ei sinänsä katsota johtuvan ministerin esteellisyyttä esitellä valtuuskuntaa, jossa hän itse on puheenjohtajana tai jäsenenä, on käytännössä ulkoisen uskottavuuden kannalta tarkoituksenmukaista toimia siten, että asian esittelee tällaisissa tapauksissa toimivaltaisen ministerin sijainen. Toimivaltainen ministeri voi kuitenkin osallistua päätöksentekoon valtioneuvoston yleisistunnossa.

Pääministeri edustaa Suomea Eurooppa-neuvostossa suoraan perustuslain 66 §:n 2 momentin nojalla. Pääministeri edustaa Suomea myös muussa valtion ylimmän johdon osallistumista vaativassa EU:n toiminnassa, jollei valtioneuvosto poikkeuksellisesti toisin päätä. Valtion ylimmän johdon osallistumista vaativaa EU:n muuta toimintaa ei ole mahdollista tyhjentävästi luetella.67 Jos on tarve päättää pääministeriä avustavan ministerin osallistumisesta Eurooppa-neuvoston kokoukseen, päätös tehdään valtioneuvoston yleisistunnossa VNOS 3 §:n 5 kohdan nojalla. Samoin menetellään tapauksissa, joissa muu kuin pääministeri tai hänen perustuslain 66 §:n mukaisesti määräytyvä sijaisensa toimii Suomen edustajana muussa valtion ylimmän johdon osallistumista vaativassa EU:n toiminnassa kuin Eurooppa-neuvostossa.68 Muissa kuin edellä mainituissa tapauksissa ministerin osallistuminen valtion ylimmälle johdolle kuuluvaan EU:n toimintaan osana Suomen valtuuskuntaa kuuluu ministerin virkatehtäviin, eikä valtioneuvoston yleisistunnossa ole tarpeen tehdä siitä erikseen päätöstä.69

Neuvotteluvaltakirja

Neuvotteluvaltakirja on todistus siitä, että asianomainen on oikeutettu edustamaan valtiota. Kahdenvälisissä sopimusneuvotteluissa ei neuvotteluvaltakirjaa käytetä, koska neuvottelujen aloittamisesta on sovittu osapuolten kesken.

Monenvälisiin neuvottelu- ja diplomaattikonferensseihin vaaditaan valtakirja ”letter of cre­ dentials” (liite 5 malli 1). Valtakirjan puuttumisesta voi seurata, ettei Suomen ääntä lasketa mahdollisissa äänestyksissä. Kansainvälisestä käytännöstä johtuen yleensä vaaditaan, että valtakirjan allekirjoittaa valtion päämies, ulkoministeri tai pääministeri. Wienin yleissopimuksen mukaan sanottujen henkilöiden katsotaan myös voivan tehtävänsä nojalla ja tarvitsematta esittää valtakirjaa edustaa valtiotaan valtiosopimuksen tekemiseen liittyvissä tehtävissä. Käytännössä valtakirjat allekirjoittaa sanotuista syistä Suomessa ulkoministeri. Valtakirja laaditaan ministeriössä, joka on toimivaltainen tekemään päätöksen valtuuskunnan asettamisesta tai esittelemään valtuuskunnan valtioneuvoston yleisistunnolle tai tasavallan presidentille, minkä jälkeen se toimitetaan ulkoministeriöön allekirjoituksen hankkimista varten.

Neuvotteluohjeet

Jos neuvotteluohjeita tarvitaan, ne antaa yleensä toimivaltainen ministeriö. Joskus voi olla tarpeen valmistella Suomen kantoja esimerkiksi viranomaisten yhteisessä työryhmässä tai EU:ssa käsiteltävien valtiosopimusten tai muiden velvoitteiden osalta EU-asioiden yhteensovittamismenettelyssä. Neuvotteluohjeista voidaan keskustella myös TP-UTVA:ssa, jos neuvottelut koskevat Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan kannalta merkitykseltään huomattavaa sopimusta. Presidentin tai valtioneuvoston määrämuotoista päätöstä neuvotteluohjeista tarvitaan vain erittäin poikkeuksellisissa tapauksissa.

Tarvittaessa neuvottelijoiden on oltava yhteydessä ulkoministeriöön. Yhteyden ottaminen ulkoministeriöön on erityisesti tarpeen, jos neuvottelujen aikana nousee esiin asioita, joiden voidaan arvioida koskevan merkittäviä ulko- tai turvallisuuspoliittisia kysymyksiä.

Sopimustekstin parafointi

Kun kahdenvälisissä neuvotteluissa on saavutettu yksimielisyys sopimustekstistä, valtuuskuntien puheenjohtajat yleensä parafoivat tekstin eli merkitsevät nimikirjaimensa sopimustekstin jokaisen sivun alalaitaan (omassa kappaleessa nimikirjaimet merkitään aina vasemmalle puolelle). Parafointi ei merkitse sopimukseen sitoutumista, vaan se vahvistaa neuvotellun tekstin ja sen eri kieliversioiden oikeellisuuden. Parafoidussa sopimustekstissä havaitut virheet voidaan oikaista sopimalla asiasta toisen osapuolen kanssa.

Jo ennen parafointia sopimustekstistä laaditaan yleensä kummankin osapuolen oma sopimusversio, eli alternaatti, kaikilla sopimuksen todistusvoimaisilla kielillä.70 Suomen alternaatissa Suomi esiintyy sopimuksen nimessä ja sopimustekstissä aina ensimmäisenä ja Suomen allekirjoituskohta merkitään vasemmalle puolelle.

Tasavallan presidentin, valtioneuvoston yleisistunnon tai toimivaltaisen ministeriön antama neuvotteluvaltuus käsittää valtuuskunnan puheenjohtajalle annetun oikeuden parafoida sopimusteksti. Eräät valtiot saattavat kuitenkin antaa erityisen parafointivaltuutuksen. Sopimusta ei tarvitse parafoida, jos tasavallan presidentti tai valtioneuvoston yleisistunto on myöntänyt neuvottelijoille myös allekirjoitusvaltuudet, jollei vastapuoli sitä halua. Parafointi ei muutenkaan ole pakollinen toimenpide. Se voidaan korvata esimerkiksi vaihtamalla allekirjoitusvalmiit tekstit diplomaattista tietä tai muulla yhteisesti sovitulla tavalla.

Monenvälisissä neuvotteluissa parafoinnin korvaa yleensä päätös tekstin hyväksymisestä. Wienin yleissopimuksen 9 ja 10 artiklassa käsitellään tekstin hyväksymistä (”adoption”) ja todistusvoimaiseksi tekemistä sekä kansainvälisessä konferenssissa ja kansainvälisen järjestön kokouksessa että kahdenvälisissä neuvotteluissa. Wienin yleissopimuksen 7 artiklan 2 kappaleessa todetaan nimenomaisesti, että kansainväliseen konferenssiin tai järjestön kokoukseen valtuutetut edustajat voivat hyväksyä sopimuksen tekstin tällaisessa konferenssissa esittämättä tätä varten erillistä valtakirjaa.

Sopimusteksti voidaan tarvittaessa ennen allekirjoittamista tarkastuttaa ulkoministeriön oikeuspalvelussa.

Viitteet

  1. Neuvotteluvaltuuskunnat asetetaan sopimusneuvotteluita varten. Jo voimassa olevan sopimuksen nojalla järjestettävää osapuolten konferenssia tai muuta konferenssia varten, jossa ei välttämättä neuvotella valtiosopimusta, voidaan asettaa konferenssivaltuuskunta. Konferenssivaltuuskunnan asettamiseen sovelletaan samoja periaatteita kuin neuvotteluvaltuuskuntaan. 
  2. Valtiosopimustyöryhmän mietintö ja valtioneuvoston ohjesäännön valmisteluasiakirjat.
  3. Näin on myös silloin, kun kyse on valtioneuvoston yleisistunnon tai tasavallan presidentin asettamasta valtuuskunnasta. 
  4. Valtuuskunnan kokoonpanon valmistelussa on mahdollista soveltaa naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain 4 a §:n 1 momentin säännöstä, jonka mukaan kokoonpanossa on naisia ja miehiä kumpiakin vähintään 40 %. Valtuuskunnan asettaminen ei kuitenkaan lain mukaan edellytä tämän säännöksen mukaista kokoonpanoa.
  5. Ks. VNOS:n muuttamista koskeva esittelymuistio (VNK) 24.2.2012. Muina kokouksina mainitaan mm. jäsenvaltioiden sekä niiden jäsenvaltioiden, joiden rahayksikkö on euro, valtion- tai hallitusten päämiesten epäviralliset tapaamiset sekä ns. EU:n kolmas maa -kokoukset, joissa unioni ja sen jäsenvaltiot kokoontuvat valtion- tai hallitusten päämiesten tasolla unionin ulkopuolisten maiden tai maaryhmien edustajien kanssa (EU:n ja Aasian välinen huippukokous (ASEM), EU:n ja Latinalaisen Amerikan ja Karibian välinen huippukokous (EU–LAC), EU:n ja Afrikan välinen huippukokous (EU–Afrikka) sekä EU:n ja eräiden Itä-Euroopan maiden väliset huippukokoukset (Itäinen kumppanuus), sekä huippukokoukset, joissa EU:n johto ja päämiehet tapaavat esimerkiksi Yhdysvaltojen tai Venäjän presidentin). 
  6. Kyse on tällöin siitä, että valtioneuvosto päättää esimerkiksi tasavallan presidentin tai asianomaisen ministerin edustavan Suomea tällaisessa kokouksessa. Näissä tapauksissa valtioneuvoston kanslia esittelee Suomen edustajan määräämistä koskevan asian valtioneuvoston yleisistunnolle. VNK yhteensovittaa VNOS 12 § 2 kohdan mukaisesti kolmas maa -huippukokouksen valmistelun, jota hoidetaan yhteistyössä toimivaltaisen ministeriön ja muiden ministeriöiden kanssa.
  7. Tällaisia muita tapauksia voi olla esimerkiksi osallistuminen pääministerin valtuuskuntaan EU:n kolmas maa -kokouksessa. Virkamiesvaltuuskunnasta ei erikseen päätetä valtioneuvoston yleisistunnossa. 
  8. Alternoiminen tarkoittaa allekirjoituskappaleen laatimista sopimuksesta kummallekin allekirjoittajavaltiolle siten, että kyseisen valtion nimi esiintyy sopimuksen tälle valtiolle alternoidussa kieliversiossa aina ensimmäisenä (sopimuksen nimi, osapuolet, sopimusmääräykset ja allekirjoituskohta).