2.5 Kansainväliset hallintosopimukset

Edellisessä jaksossa käsitellyistä delegoinnin perusteella tehdyistä sopimuksista, jotka periaatteessa ovat valtiosopimuksiin rinnastettavia, on erotettava sopimukset, joiden tekemiseen viranomaisella itsellään on toimivalta voimassaolevien säädösten perusteella, eli niin sanotut kansainväliset hallintosopimukset. Yhä laajentuva kansainvälinen kanssakäyminen edellyttää lisääntyvää eri valtioiden viranomaisten välistä yhteistyötä esimerkiksi tietojenvaihdon, koulutuksen ja erilaisten yhteistyöhankkeiden aloilla. Tällainen yhteistoiminta saattaa myös sisältää näitä kysymyksiä koskevia sopimusjärjestelyjä.

Kansainvälisiä hallintosopimuksia on ministeriöiden tai muiden viranomaisten katsottu voivan tehdä toimialansa ja määrärahojensa puitteissa. Kansainväliset hallintosopimukset ovat luonteeltaan oikeudellisesti sitovia toisin kuin jäljempänä käsiteltävät yhteisymmärryspöytäkirjat ("MoU"). Kansainväliseen hallintosopimukseen ei saa sisältyä eduskunnan toimivaltaan kuuluvia asioita eikä sillä saa olla ulkopoliittisia ulottuvuuksia. Kansainvälinen hallintosopimus voi sisältää määräyksiä vain asianomaisten viranomaisten väliseen tavanomaiseen yhteistyöhön liittyvistä teknisistä tai muutoin asialliselta merkitykseltään vähäisistä kysymyksistä.⁵⁵ Kansainvälisellä hallintosopimuksella ei voida asettaa velvoitteita muille viranomaisille eikä yksityisille tahoille. Viranomaisen sopimuksentekotoimivaltaa on lähtökohtaisesti tulkittava suppeasti.

Kansainvälinen hallintosopimus muotoillaan oikeudellisesti sitovaan muotoon. Samalla on kuitenkin vältettävä muotoiluja, joilla on Suomen valtiota sitovia tai muutoin osapuolena olevan viranomaisen toimivallan ulkopuolelle ulottuvia vaikutuksia.⁵⁶

Suomen viranomaisen toimivaltaan ei vaikuta se, että sopimuksen toisena osapuolena on viranomainen, jolla oman maansa lainsäädännön perusteella on toimivaltaa tehdä Suomen valtiosäännön kannalta valtiosopimukseen rinnastettavia sopimuksia. Suomen viranomaisen toimivalta tehdä kansainvälinen hallintosopimus arvioidaan Suomen valtiosäännön mukaisesti.

Tarkoituksena on laatia asiakirja, joka ei ole Wienin yleissopimuksessa tarkoitettu valtiosopimus. Tällaisen asiakirjan luonnetta ja Suomen viranomaisten toimivaltaa harkittaessa on kuitenkin aina otettava huomioon asiakirjan sisältö, siinä käytetyt muotoilut ja se, onko osapuolten tarkoituksena ollut tehdä sopimus, jolla sidotaan valtiot kansainvälisen oikeuden subjekteina.⁵⁷ Kansainväliset hallintosopimukset erottaa yleensä julkisia kysymyksiä koskevista yksityisoikeudellisista sopimuksista siten, että jälkimmäisiä ohjaa jonkin valtion kansallinen lainsäädäntö.

Myös EU:n puitteissa voidaan tehdä hallintosopimuksia, joita sääntelee kansainvälinen oikeus tai EU-oikeus. Jäsenvaltiot voivat tehdä EU:n puitteissa hallintosopimuksen joko keskenään tai kolmannen osapuolen (kolmansien osapuolien) kanssa. Hallintosopimuksia voidaan myös tehdä esimerkiksi silloin, kun EU-lainsäädännössä on hallintosopimuksen tekemistä koskeva jäsenvaltioita velvoittava tai sen mahdollistava määräys. EU tai sen instituutiot voivat myös tehdä hallintosopimuksia omissa nimissään.

Kansallinen menettely

Ministeriön tai muun viranomaisen edellä selostetulla tavalla toimivaltansa rajoissa tekemää kansainvälistä hallintosopimusta ei ole pidettävä perustuslain 94 ja 95 §:ssä tarkoitet tuna valtiosopimuksena, joka olisi valtionsisäisesti saatettava voimaan. Sopimuksen allekirjoittamisesta ja hyväksymisestä tulisi kuitenkin tehdä ministeriön tai muun viranomaisen työjärjestyksen mukainen sisäinen päätös.

Jos hallintosopimus tehdään poikkeuksellisesti hallitusten eikä ministeriöiden välillä, tarve asiakirjan käsittelyyn toimivaltaisessa ministerivaliokunnassa (esim. valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan ja tasavallan presidentin yhteinen kokous (ns. ”TP-UTVA”) tai EU-ministerivaliokunta), ministerityöryhmässä tai muussa tarkoituksenmukaisessa elimessä tulisi arvioida. Valtioneuvoston kantaa voidaan myös selvittää lausuntokierroksella. Jos kyseessä on EU-asia, asiakirjaa voidaan myös käsitellä soveltuvassa EU-asioiden yhteensovittamisjaostossa. Kun kyseessä on esimerkiksi EU-säädökseen perustuva poikkeuksellisesti hallitusten nimissä tehtävä merkittävä EU-hallintosopimus, se hyväksytään valtioneuvoston päätöksellä VNOS 3 § 9 kohdan mukaisesti. Hallintosopimuksen koskiessa poikkeuksellisesti useamman ministeriön toimialaa, kultakin ministeriöltä pyydetään lausuntoa. Asiakirjan allekirjoittamista koskevavasta ministeriön päätöksestä tulisi tällöin käydä ilmi, miten asiaa on valtioneuvoston sisällä koordinoitu. Eduskunnan tiedonsaantioikeutta käsitellään jäljempänä jaksoissa 7.2 ja 7.3.

Ministeriö tai muu viranomainen voi tarvittaessa julkaista kansainvälisen hallintosopimuksen sopimustekstin tai tiedon sopimuksen voimaantulosta omassa määräyskokoelmassaan tai verkkosivuillaan. Kansainvälistä hallintosopimusta ei yleensä julkaista säädöskokoelman sopimussarjassa. Valtioneuvosto tai ministeriö voi kuitenkin erikseen päättää julkaista tiedon yleisön kannalta merkittävän kansainvälisen hallintosopimuksen voimaantulosta sopimussarjassa säädöskokoelmalain 10 §:n perusteella. Samassa yhteydessä on mahdollista julkaista sopimussarjassa myös sopimuksen teksti (ks. tarkemmin jakso 9). Jos päädytään julkaisemaan kansainvälisen hallintosopimuksen teksti sopimussarjassa, teksti julkaistaan sen allekirjoituskielen lisäksi suomeksi ja ruotsiksi.

Sopimusteksti tulisi aina arkistoida viranomaisen arkistoon. Asiakirjaa ei rekisteröidä YK:ssa YK:n peruskirjan 102 artiklan mukaisesti.

Viitteet

45. Ks. PeVL 5/2007 vp ja PeVL 16/2004 vp.
46. Sopimuksissa tulee välttää sanamuotoja, jotka voisivat viitata siihen, että sopimukseen olisi sitoutunut Suomen hallitus. Tällaisia vältettäviä muotoiluja ovat esimerkiksi ”contracting state” (sopimusvaltio) taikka kansainvälisen hallintosopimuksen nimikkeessä ”treaty” tai ”convention” (valtiosopimus). Sen sijaan nimikkeessä suositellaan käytettäväksi ”agreement” tai ”protocol” (sopimus tai pöytäkirja).
47. Selkeintä on, jos asiakirjassa suoraan todetaan, ettei kyse ole sopimuksesta, joilla sidotaan valtioita kansainvälisen oikeuden subjekteina esimerkiksi toteamalla, ettei asiakirjaa voida rekisteröidä YK:ssa valtiosopimuksena ”not eligible for registration with the Secretary-General of the United Nations”.