2 Kansallinen toimivallanjako valtiosopimusasioissa

2.1 Ylimpien valtioelinten toimivalta perinteisissä valtiosopimusasioissa

 

Säännökset kansainvälisiä suhteita koskevasta toimivallasta sisältyvät perustuslain 93−95 §:iin. Perustuslain 93 §:n 1 momentin mukaan Suomen ulkopolitiikkaa johtaa tasavallan presidentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa. Tätä toimivaltaa kuitenkin rajoittaa eduskunnalle osoitettu valta hyväksyä perustuslain 94 §:n 1 momentissa tarkoitetut valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet. Perustuslain 95 §:ssä säädetään valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen kansallisen voimaansaattamisen päätöksentekotasosta.

Perustuslain säännökset tuovat päätöksenteon osalta selvästi esille eron kansainvälisen velvoitteen hyväksymisen ja sen valtionsisäisen voimaansaattamisen välillä. Tämä korostaa Suomessa jo ennen nykyistä perustuslakia omaksuttua niin sanottua dualistista järjestelmää, jonka mukaan kansainvälisen velvoitteen soveltaminen vaatii Suomessa hyväksymisen lisäksi myös kansallisen voimaansaattamisen.

Valtiosopimuksen tekemisen ja voimaansaattamisen kannalta mainitut perustuslain säännökset merkitsevät, että sopimusta koskevaan päätöksentekoon voivat osallistuvat valtioneuvoston yleisistunto, tasavallan presidentti ja eduskunta. Valtiosopimusasioihin liittyvissä muodollisissa päätöksentekovaiheissa korostuu tasavallan presidentin ja eduskunnan asema, mutta valtiosopimusasioissa tulee sovellettavaksi myös perustuslain 93 §:n 1 momentissa tarkoitettu presidentin ja valtioneuvoston välinen yhteistoiminta. Päätöksenteossa tämä periaate ilmenee muun muassa siinä, että tasavallan presidentti tekee päätöksensä myös valtiosopimusasioissa perustuslain 58 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvostossa sen ratkaisuehdotuksesta.

Valtiosopimuksia koskevissa eri päätöksentekovaiheissa noudatettavaa toimivallanjakoa selostetaan yksityiskohtaisemmin jäljempänä. Tässä yhteydessä on syytä todeta, että valtiosopimukseen sitoutumiseen, myös niissä tapauksissa, joissa eduskunta on hyväksynyt sopimuksen ja mahdollisen voimaansaattamislain, vaaditaan tasavallan presidentin tai valtioneuvoston yleisistunnon hyväksyminen. Kansallisen voimaansaattamisasetuksen antaa pääsääntöisesti valtioneuvosto, jollei asianomaisen sopimuksen voimaansaattamislaissa asetuksenantovaltuutta ole poikkeuksellisesti uskottu tasavallan presidentille tai ministeriölle. Seuraavassa jaksossa käsitellään tarkemmin toimivallan jakautumista tasavallan presidentin ja valtioneuvoston välillä.

2.2 Tasavallan presidentin ja valtioneuvoston välinen toimivallanjako EU-sopimusasioissa

Perustuslain 93:n 1 momentin mukaista tasavallan presidentin toimivaltaa on käsitelty edellä jaksossa 2.1. Perustuslain 93 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvosto vastaa Euroopan unionissa tehtävien päätösten kansallisesta valmistelusta ja päättää niihin liittyvistä toimenpiteistä, jollei päätös vaadi eduskunnan hyväksymistä. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on katsonut, että 93 §:n 2 momentti kattaa myös unionin toimivaltaan muodollisesti kuulumattomat, mutta unioniasioihin sisällöltään ja vaikutuksiltaan rinnastettavat asiat.³⁴ Tällaisiin päätöksiin mahdollisesti liittyvät kansalliset toimenpiteet, kuten täytäntöönpano- ja voimaantuloasetusten antaminen, kuuluvat perustuslakivaliokunnan mukaan valtioneuvostolle.³⁵

Valtioneuvoston ohjesäännön (VNOS) 3 §:n 9 kohta säädettiin vuonna 2004 perustuslakivaliokunnan esittämän tulkinnan mukaiseksi. Valtioneuvoston yleisistunto käsittelee ja ratkaisee mainitussa lainkohdassa mainitut EU:ssa päätettäviin asioihin sekä niihin sisäl­ löltään ja vaikutuksiltaan rinnastettaviin asioihin liittyvät toimenpiteet, jos ne edellyttävät valtioneuvoston päätöstä (ks. edellä jakso 1.5.3.4). Valtioneuvosto tekee päätöksen VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitettujen ”Euroopan unionissa päätettävien asioiden” voimaansaattamisesta ja täytäntöönpanosta silloin, kun ne vaativat valtioneuvostolta toimenpiteitä.

Sopimuksiin liittyviä toimenpiteitä ovat ainakin allekirjoitusvaltuuksien myöntäminen, väliaikaisesta soveltamisesta päättäminen, ratifiointi, hyväksyminen, liittyminen, sopimuksen irtisanominen, varaumien tekeminen ja niiden peruuttaminen, selitysten, julistusten ja ilmoitusten antaminen sekä sopimuksen väliaikaista soveltamista ja voimaansaattamista koskevan asetuksen antaminen.

”Euroopan unionissa päätettävillä asioilla” tarkoitetaan kaikkia sellaisia asioita ja asiaryhmiä, joista päätetään Euroopan unionissa. Erityisesti on syytä kiinnittää huomiota siihen, että unionissa päätettäviin asioihin kuuluvat myös sellaiset päätökset, joiden osalta perussopimuksissa edellytetään jäsenvaltioiden hyväksymistä niiden valtiosäännön asettamien vaatimusten mukaisesti.³⁶ Näihin liittyvät kansalliset toimenpiteet kuuluvat valtioneuvoston yleisistunnon ratkaisuvaltaan siltä osin kuin ne eivät vaadi eduskunnan hyväksymistä (ks. jakso 7.4).

Koska perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaan termi ”Euroopan unionissa tehtävä päätös” kattaa unionin toimivaltaan muodollisesti kuulumattomat, mutta unioniasioihin sisällöltään ja vaikutuksiltaan rinnastettavat asiat,³⁷ myös näihin asioihin sovelletaan valtioneuvostossa vastaavia menettelyjä. Tällaisia unioniasioihin sisällöltään ja vaikutuksiltaan rinnastettavia asioita ovat sopimukset (tai päätökset), jotka on tehty unionin tehtävien hoitamista varten tai unioniin liittyvän syyn vuoksi.³⁸ Sopimuksen sisällöllinen liityntä unioniin on arvioitava tapauskohtaisesti, mutta ainakin sellaiset sopimukset, jotka on tehty neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien kesken, ovat pääsääntöisesti Euroopan unionissa tehtäviin päätöksiin rinnastettavia.

Unioniasioihin rinnastettavia asioita ovat lisäksi sellaiset sopimukset, jotka kuuluvat Euroopan unionin toimivaltaan, mutta joiden osapuoli unioni ei ole esimerkiksi sen vuoksi, että sopimuksen osapuoliksi voivat tulla vain valtiot (hyväksyminen, ratifiointi tai liittyminen EU:n puolesta). Sama koskee myös tapauksia, joissa sellaista sekasopimusta, jonka osapuoleksi EU ei tule, muutetaan vain EU:n yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvilta osin.³⁹ Lisäksi unioniasioihin rinnastettavia ovat esimerkiksi sellaiset sopimusmuutokset, joissa on kyse sekasopimuksesta, jossa sekä unioni että jäsenvaltiot ovat osapuolina, ja muutos koskee unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvia asioita tapauksessa, jossa jokaiselta osapuolelta edellytetään muutoksen hyväksymisen osoittamiseksi ilmoitusta tai hyväksymis/ ratifioimiskirjan tallettamista. Tällaisen toimenpiteen kansallisesta hyväksymisestä päättää valtioneuvosto.⁴⁰

EU:ssa päätettävään asiaan (VNOS 3 §:n 9 kohta) rinnastetaan myös neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätökset ja sopimukset, sekä valtiosopimukset, joiden tekeminen sallitaan tai jonka tekemiseen jäsenvaltio velvoitetaan EU- säädöksessä tai sopimuksessa (ks. edellä jakso 1.5.3.4).

VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitettuihin sopimuksiin ja päätöksiin liittyvät kansalliset toimenpiteet (allekirjoitusvaltuudet, hyväksyminen/ratifiointi) tekee valtioneuvoston yleisistunto (perustuslain 93 §:n 2 mom.). Tästä pääsäännöstä poikkeavat kuitenkin sellaiset EU:n valtuutuksen nojalla tehtävät valtiosopimukset, jotka sisältävät myös puhtaasti jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvia määräyksiä, joita ei voida pitää vähäisinä.⁴¹

Sekasopimusten osalta on syytä huomata, että VNOS 3 §:n 9 kohdasta huolimatta seka­ sopimusten allekirjoitusvaltuuksista päättäminen, hyväksyminen tai ratifiointi, samoin kuin Euroopan unionin perussopimuksia koskevien muutosten ratifiointi, kuuluvat edelleen tasavallan presidentin toimivaltaan.⁴² Näissä tapauksissa on kyse sopimuksesta, jossa on myös jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvia määräyksiä. Tasavallan presidentti vahvistaa myös kaikkien sopimusten voimaansaattamislait.

Viitteet

32. PeVM 10/1998 vp, s. 27/I.
33. PeVL 49/2001 vp.
34. Muita VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitettuja päätöksiä ovat asiaa koskevan esittelymuistion mukaan muun muassa EY:n perustamissopimuksen 22 artiklan (uusi SEUT 25 artikla, unionin kansalaisten oikeuksien täydentäminen), 190 artiklan 4 kohdan (uusi SEUT 223 artikla, ns. Euroopan parlamentin vaalisäädös), 229a artiklan (uusi SEUT 262 artikla EY-tuomioistuimen toimivallan laajentaminen teollisoikeuksien alalla) ja 269 artiklan (uusi SEUT 311 artikla, ns. omat varat) tarkoittamat päätökset ja säännökset ja EU-sopimuksen 17 artiklan (siirtyminen yhteiseen puolustukseen) mukaiset päätökset sekä EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 10 artiklan 6 kohdan mukaiset päätökset. Ks. myös esittelymuistio 22.4.2004 (VNK) VNOS 3 §:n 9 kohdan muuttamisesta.
35. Ks. PeVM 10/1998 vp, PeVL 49/2001 vp sekä PeVL 56/2006 vp, joka koski Prümin sopimusta: ”Sopimuksen mää­ räyksillä on yhteys unionin puitteissa tehtävään yhteistyöhön, vaikka sopimusta ei ole tehty unionin rakenteissa. Prü­ min sopimus rinnastuu Schengenin sopimuksiin, joita voidaan pitää esimerkkinä unionin toimintaan muodollisesti kuulumattomista, mutta unioniasioihin sisällöltään ja vaikutuksiltaan rinnastettavista asioista”.
36. Ks. PeVL 49/2001 vp, joka koski EU:n turvallisuusalan tutkimuslaitokselle ja satelliittikeskukselle sekä niiden toimielimille ja henkilöstölle myönnettäviä erioikeuksia ja vapauksia: ”Päätös tehtiin EU:n toimielinrakenteen ulkopuo­ lella, mutta EU:n tehtävien hoitamista varten”. Ks. myös PeVL 5/2007 vp, jossa perustuslakivaliokunta katsoi, että muodollisesti unionin rakenteiden ulkopuolella tehdyt Suomen ja USA:n kahdenväliset luovutus- ja oikeusapusopimukset liittyvät asiallisesti niin kiinteästi EU–USA­sopimuksiin ja ovat näiden edellyttämiä, että velvoitteet on katsottava sellaisiksi unionin asioihin sisällöltään ja vaikutuksiltaan rinnastettaviksi asioiksi, jotka kuuluvat valtioneuvoston toimivaltaan. Ks. myös yhdistettyä patenttituomioistuinta koskeva hallituksen esitys HE 45/2015. Ks. myös Euroopan vakausmekanismista tehty sopimus (SopS 74/2012 ja 75/2012).
37. Ks. esim. esittelymuistio (LVM) VN:n yleisistunnolle 28.6.2006 CAS-muutosten hyväksyminen Marpol 73/78 -yleissopimuksen I liitteeseen.
38. Toisaalta, jos osapuolilta ei ko. tapauksessa edellytetä hyväksymis/ratifioimiskirjan tallettamista tai nimenomaista ilmoitusta ja kyse on muutoksesta, joka kuuluu kokonaisuudessaan unionin yksinomaiseen toimivaltaan, asiassa ei edellytetä kansallisia hyväksymistoimenpiteitä. Tällöin toimivaltaisen ministeriön on kuitenkin julkaistava ilmoitus sopimusmuutoksen voimaantulosta säädöskokoelman sopimussarjassa viimeistään muutoksen (kansainvälisenä) voimaantulopäivänä.
39. Ks. jakso 1.5.3.4 (valtiosopimus jonka tekeminen sallitaan tai jonka tekemiseen jäsenvaltio velvoitetaan EU-säädöksessä tai -sopimuksessa).
40. HE 1/1998 vp, s. 145/II.

2.3 Ministeriöiden välinen toimivallanjako

Valtioneuvoston toimintaa koskevat säädökset on uudistettu vuonna 2003 ja 2012. Valtioneuvoston ohjesäännössä ei enää erikseen luetella valtiosopimuksia, jotka kuuluvat muiden ministeriöiden kuin ulkoministeriön käsiteltäviksi. Valtioneuvostosta annetun lain (175/2003, jäljempänä "VNL" ) 8 § sisältää säännökset ministeriöiden välisestä toimivallanjaosta valtiosopimusasioissa. Pykälän 1 momentin mukaan valtiosopimuksen ja muun kansainvälisen velvoitteen käsittelee se ministeriö, jonka toimialaan sopimus tai velvoite sisällöltään kuuluu. Pykälän 2 momentin mukaan ulkoministeriö käsittelee lisäksi merkittäviä ulko- ja turvallisuuspoliittisia näkökohtia sisältävän valtiosopimuksen ja muun kansainvälisen velvoitteen. Euroopan unionin perussopimusten muuttamista koskevat asiat ulkoministeriö käsittelee yhdessä valtioneuvoston kanslian kanssa. Edelleen pykälän 3 momentissa säädetään, että ulkoministeriö avustaa 1 momentissa tarkoitettujen eri ministeriöissä käsiteltävien kansainvälisten asioiden yhteensovittamisessa. Valtioneuvoston kanslia kuitenkin yhteensovittaa Euroopan unionin perussopimusten muuttamista koskevat asiat sekä Euroopan unionissa käsiteltäviä valtiosopimuksia ja muita kansainvälisiä velvoitteita koskevat asiat siten kuin VNL 9 §:n 2 momentissa säädetään. VNL 2 §:n 2 momentin mukaan ministeriöt toimivat yhteistyössä asian valmistelussa. Yhteistyön järjestämisestä vastaa se ministeriö, jonka toimialaan asia pääosaltaan kuuluu. Jos ministeriöiden välillä on epäselvyyttä siitä, minkä ministeriön toimivaltaan valtiosopimus tai muu kansainvälinen velvoite kuuluu, asia voidaan ratkaista valtioneuvoston ohjesäännön 8 §:n nojalla valtioneuvoston yleisistunnossa.

Myös valtioneuvoston ohjesäännön 10 § sisältää säännöksiä toimivaltaisesta ministeriöstä. Pykälän 1 momentin mukaan asian käsittelee se ministeriö, jonka toimialaan asia pääosaltaan kuuluu. Pykälän 2 momentin mukaan valtiosopimusten ja muiden kansainvälisten velvoitteiden jaosta ministeriöiden kesken säädetään valtioneuvostosta annetun lain 8 §:ssä. VNOS 10 §:n 3 momentissa viitataan VNL 2 §:ään ministeriöiden välisen yhteistyön osalta.

Euroopan unionissa päätettävät asiat käsittelee VNL 9 §:n mukaan se ministeriö, jonka toimialaan asia sisällöltään kuuluu. EU-sopimusten kansallinen valmistelu ja tarvittaessa myös Suomen toimintalinjaa koskevien näkemysten yhteensovittaminen tapahtuu EU- yhteensovittamiselimissä, joita ovat EU-ministerivaliokunta, EU-asioiden komitea ja EU- valmistelujaostot. Toimivaltaisen ministeriön velvollisuutena on viedä sopimusasia tarvittaessa yhteensovittamiselimiin.⁴³ Merkittävimmät sopimusoikeudelliset kysymykset, joilla on horisontaalista vaikutusta unionin toimivaltaa koskevissa kysymyksissä, on syytä käsitellä oikeudelliset kysymykset -jaostossa ja/tai institutionaalisessa jaostossa.

Viitteet

43. Tarkemmat ohjeet kansallisesta yhteensovittamisesta löytyvät valtioneuvoston intranetistä (EU-asioiden kansallinen käsittely).

2.4 Sopimuksentekovallan delegointi

Valtiosopimuksentekovalta kuuluu pääsääntöisesti perustuslain 93 §:ssä tarkoitetulle ulkopolitiikan johdolle ja käytännössä lähinnä tasavallan presidentille yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa. Perustuslaissa ei ole sopimuksentekovallan siirtämistä koskevia sään nöksiä, mutta perustuslain perusteluissa ja perustuslakivaliokunnan käytännössä⁴⁴ on katsottu, että sopimuksentekovaltaa voidaan lailla rajoitetusti siirtää muille viranomaisille.⁴⁵ Koska sopimuksentekovalta pääsäännön mukaan kuuluu tasavallan presidentille yhteistoiminnassa parlamentaarisessa vastuussa olevan valtioneuvoston kanssa, muille viranomaisille voidaan sopimuksentekovaltaa siirtää vain poikkeuksellisesti ja erityisestä syystä. Käytännössä sopimuksentekovallan delegointi kansallisella lailla on ollut harvinaista.

Sopimuksentekovallan delegoinnin perusteella tehdyllä sopimuksella viranomainen sitoutuu Suomen hallituksen puolesta sopimukseen.

Sopimuksentekovaltaa voidaan siirtää muille viranomaisille valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamislailla. Sopimuksentekovaltaa voidaan siirtää viranomaiselle myös muulla kansallisella lailla.⁴⁶ Sopimuksentekovaltaa on mahdollista siirtää viranomaiselle myös suoraan valtiosopimuksen määräyksissä. Tällöin delegointia koskeva sopimusmääräys kuuluu lainsäädännön alaan ja vaatii eduskunnan hyväksynnän. Delegointia koskevan sopimusmääräyksen lisäksi sopimuksen voimaansaattamislakiin voidaan tarvittaessa sisällyttää tarkempi tai selventävä säännös sopimuksentekovaltuudesta.⁴⁷

Delegoinnin edellytyksenä on, että laissa (tai valtiosopimuksen määräyksessä, joka voimaansaatetaan lailla) yksilöidään valtuutuksen saaja ja rajoitetaan valtuuden asiallista sisältöä riittävän täsmällisesti sekä ilmaistaan ne kansainvälisen oikeuden subjektit, joiden kanssa valtuutuksen saaja voi tehdä sopimuksen.⁴⁸ Tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn voimaansaattamislain sisältämän delegoinnin edellytyksenä on, että valtuutus rajoittuu valtuuttavan velvoitteen puitteisiin eikä merkitse valtuutta sopia päävelvoitteen luonteeseen tai tavoitteisiin vaikuttavista muutoksista sopimussuhteeseen eikä asioista, jotka perustuslain mukaan kuuluvat eduskunnan toimivaltaan.⁴⁹ Viranomaisille osoitettu sopimuksentekovaltuutus voi näin ollen koskea lähinnä päävelvoitteen teknisiä tarkistuksia tai täydennyksiä taikka viranomaisten välisen yhteistoiminnan yksityiskohtien järjestämistä.

Delegoinnin perusteella tehdyn sopimuksen valtiosääntöoikeudellinen asema ei aina ole aivan selvä. Lähtökohtaisesti tällaista sopimusta on pidettävä valtiosopimuksena, mutta joissakin tapauksissa tällaisen sopimuksen ja jäljempänä käsiteltävän kansainvälisen hallintosopimuksen välinen ero saattaa jäädä epäselväksi.⁵⁰ Eroavuuden korostamiseksi suositellaankin, että delegoinnin perusteella tehtävässä sopimuksessa ilmaistaisiin selkeästi, esimerkiksi sopimuksen johdanto-osassa, valtuutus, johon sopimuksen tekeminen perustuu.⁵¹

Ennen delegoidun sopimuksen allekirjoittamista toimivaltainen ministeriö tekee päätöksen delegoinnin perusteella tehdyn sopimuksen allekirjoittamisesta ja hyväksymisestä. Päätös tehdään kyseisen ministeriön työjärjestyksen perusteella. Päätöksestä tulee ilmetä, kenellä on oikeus allekirjoittaa sopimus. Sopimuksen allekirjoittamisesta ja hyväksymisestä päättäminen voidaan sisällyttää samaan päätökseen.

Koska delegoitua sopimusta pidetään valtiosopimuksena, on delegoitu sopimus lähtökohtaisesti voimaansaatettava, julkaistava, arkistoitava ja rekisteröitävä YK:lle kuten muutkin valtiosopimukset.⁵² Sopimus saatetaan voimaan valtioneuvoston asetuksella. Vaihtoehtoisesti sopimus voidaan voimaansaattaa ministeriön asetuksella, jos sopimuksentekovaltaa ja siihen liittyvää voimaansaattamisvaltaa on voimaansaattamislailla tai muulla kansallisella lailla siirretty ministeriölle.⁵³ Sopimus julkaistaan säädöskokoelman sopimussarjassa.⁵⁴ Tilanteita, joissa sopimus ei edellytä kansallista voimaansaattamista tai joissa kysymys on vähämerkityksisestä valtiosopimuksesta, käsitellään jaksossa 9.4.

Viitteet

• PeVL 16/2004 vp, PeVL 17/2004 vp, PeVL 14/2010 vp, PeVL 14/2014 vp, PeVL 5/2017 vp.
• ”Muu viranomainen” viittaa tässä yhteydessä lähtökohtaisesti ministeriöön. Perustuslakivaliokunta ei ole toistaiseksi ottanut kantaa sopimuksentekovallan delegointiin muulle viranomaiselle kuin ministeriölle.
• Esim. ulkoasiainhallintolain (204/2000) 3 a § ja sitä koskeva PeVL 66/2014 vp.
• Ks. esimerkiksi laki Suomen ja Ruotsin välillä tehdyn rajajokisopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta, sopimuksen soveltamisesta ja eräiden lakien kumoamisesta (722/2010).
• Ks. esimerkiksi: Ulkoasiainhallintolain (204/2000) 3 a §; Laki vaarallisten aineiden kuljetuksista Suomen ja Venäjän välisessä suorassa kansainvälisessä rautatieliikenteessä Suomen ja Venäjän välillä tehdyn sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta (514/2014).
• Eduskunnan toimivaltaan kuuluu muun muassa lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten hyväksyminen (perustuslain 94 §). Delegoitu sopimus ei siten saisi lähtökohtaisesti sisältää lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin uudemmassa tulkintakäytännössään (PeVL 19/2010 vp) katsonut, että toimivaltajärjestelyjen vaikutusta täysivaltaisuuteen on valtiosäännön johdonmukaisuuden vuoksi arvioitava uudelleen antamalla enemmän painoa siirrettävän toimivallan aineelliselle merkitykselle eikä niinkään pelkästään sille seikalle, kuuluuko jokin määräys lainsäädännön alaan. Rajanveto lainsäädännön alaan kuuluvien sopimusmääräysten ja lakia alemmanasteisten määräysten välillä ei ole aina käytännössä yksiselitteinen: siten perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaan ei ole täysin poissuljettua, etteikö delegoinnin perusteella tehtävä sopimus voisi ainakin jossain määrin sisältää myös lainsäädännön alaan kuuluvia tai ainakin niitä sivuavia määräyksiä (PeVL 14/2014 vp; PeVL 66/2014 vp). Lisäksi vuonna 2012 voimaan tulleiden perustuslain tarkistusten myötä täysivaltaisuutta ja kansainvälisten velvoitteiden hyväksymistä koskevat perustuslain 1 ja 94 §:n säännökset ovat muuttuneet. Perustuslain 94 §:n ja sen esitöiden mukaan eduskunnan toimivallan siirtäminen tapahtuu merkittävän ja muun toimivallan erottelun mukaisesti. Muusta kuin merkittävästä eduskunnan toimivallan siirrosta voidaan nykyisin päättää tavallisella ääntenenemmistöllä (HE 60/2010 vp, s. 45/II; PeVL 8/2015 vp).
• Lähtökohtaisesti erona kuitenkin on, että kansainvälisen hallintosopimuksen tekemiseen viranomaisella on jo olemassa toimivalta tehdä kyseinen sopimus, kun taas delegoidun sopimuksen tekemistä varten viranomainen tarvitsee valtuutuksen. Lisäksi kansainvälinen hallintosopimus tehdään yleensä viranomaisen omissa nimissä, kun taas delegoitu sopimus tehdään Suomen hallituksen puolesta. Delegoidut sopimukset on myös yleensä tarpeen voimaansaattaa osaksi Suomen lainsäädäntöä, kansainvälisiä hallintosopimuksia puolestaan ei voimaansaateta.
• Delegoidussa sopimuksessa valtuutus tulisi näkyä käyttämällä muotoiluja “The Ministry of [...] acting on behalf of the Government of the Republic of Finland” tai “The Government of the Republic of Finland represented by the Mi­ nistry of [...]” sopimuksen nimessä, johdannossa ja allekirjoituskohdassa.
• Ks. esimerkiksi valtioneuvoston asetus vaarallisten aineiden kuljetuksista Suomen ja Venäjän välisessä suorassa kansainvälisessä rautatieliikenteessä Suomen ja Venäjän välillä tehdyn sopimuksen täytäntöönpanosta Venäjän liikenneministeriön kanssa tehdyn sopimuksen voimaansaattamisesta (SopS 96/2014).
• Ks. HE 60/2010 vp. Ks. liite 3 malli 6.
• Jos sopimusta ei poikkeuksellisesti ole tarpeen saattaa voimaan, siitä julkaistaan ministeriön ilmoitus säädöskokoelman sopimussarjassa.

2.5 Kansainväliset hallintosopimukset

Edellisessä jaksossa käsitellyistä delegoinnin perusteella tehdyistä sopimuksista, jotka periaatteessa ovat valtiosopimuksiin rinnastettavia, on erotettava sopimukset, joiden tekemiseen viranomaisella itsellään on toimivalta voimassaolevien säädösten perusteella, eli niin sanotut kansainväliset hallintosopimukset. Yhä laajentuva kansainvälinen kanssakäyminen edellyttää lisääntyvää eri valtioiden viranomaisten välistä yhteistyötä esimerkiksi tietojenvaihdon, koulutuksen ja erilaisten yhteistyöhankkeiden aloilla. Tällainen yhteistoiminta saattaa myös sisältää näitä kysymyksiä koskevia sopimusjärjestelyjä.

Kansainvälisiä hallintosopimuksia on ministeriöiden tai muiden viranomaisten katsottu voivan tehdä toimialansa ja määrärahojensa puitteissa. Kansainväliset hallintosopimukset ovat luonteeltaan oikeudellisesti sitovia toisin kuin jäljempänä käsiteltävät yhteisymmärryspöytäkirjat ("MoU"). Kansainväliseen hallintosopimukseen ei saa sisältyä eduskunnan toimivaltaan kuuluvia asioita eikä sillä saa olla ulkopoliittisia ulottuvuuksia. Kansainvälinen hallintosopimus voi sisältää määräyksiä vain asianomaisten viranomaisten väliseen tavanomaiseen yhteistyöhön liittyvistä teknisistä tai muutoin asialliselta merkitykseltään vähäisistä kysymyksistä.⁵⁵ Kansainvälisellä hallintosopimuksella ei voida asettaa velvoitteita muille viranomaisille eikä yksityisille tahoille. Viranomaisen sopimuksentekotoimivaltaa on lähtökohtaisesti tulkittava suppeasti.

Kansainvälinen hallintosopimus muotoillaan oikeudellisesti sitovaan muotoon. Samalla on kuitenkin vältettävä muotoiluja, joilla on Suomen valtiota sitovia tai muutoin osapuolena olevan viranomaisen toimivallan ulkopuolelle ulottuvia vaikutuksia.⁵⁶

Suomen viranomaisen toimivaltaan ei vaikuta se, että sopimuksen toisena osapuolena on viranomainen, jolla oman maansa lainsäädännön perusteella on toimivaltaa tehdä Suomen valtiosäännön kannalta valtiosopimukseen rinnastettavia sopimuksia. Suomen viranomaisen toimivalta tehdä kansainvälinen hallintosopimus arvioidaan Suomen valtiosäännön mukaisesti.

Tarkoituksena on laatia asiakirja, joka ei ole Wienin yleissopimuksessa tarkoitettu valtiosopimus. Tällaisen asiakirjan luonnetta ja Suomen viranomaisten toimivaltaa harkittaessa on kuitenkin aina otettava huomioon asiakirjan sisältö, siinä käytetyt muotoilut ja se, onko osapuolten tarkoituksena ollut tehdä sopimus, jolla sidotaan valtiot kansainvälisen oikeuden subjekteina.⁵⁷ Kansainväliset hallintosopimukset erottaa yleensä julkisia kysymyksiä koskevista yksityisoikeudellisista sopimuksista siten, että jälkimmäisiä ohjaa jonkin valtion kansallinen lainsäädäntö.

Myös EU:n puitteissa voidaan tehdä hallintosopimuksia, joita sääntelee kansainvälinen oikeus tai EU-oikeus. Jäsenvaltiot voivat tehdä EU:n puitteissa hallintosopimuksen joko keskenään tai kolmannen osapuolen (kolmansien osapuolien) kanssa. Hallintosopimuksia voidaan myös tehdä esimerkiksi silloin, kun EU-lainsäädännössä on hallintosopimuksen tekemistä koskeva jäsenvaltioita velvoittava tai sen mahdollistava määräys. EU tai sen instituutiot voivat myös tehdä hallintosopimuksia omissa nimissään.

Kansallinen menettely

Ministeriön tai muun viranomaisen edellä selostetulla tavalla toimivaltansa rajoissa tekemää kansainvälistä hallintosopimusta ei ole pidettävä perustuslain 94 ja 95 §:ssä tarkoitet tuna valtiosopimuksena, joka olisi valtionsisäisesti saatettava voimaan. Sopimuksen allekirjoittamisesta ja hyväksymisestä tulisi kuitenkin tehdä ministeriön tai muun viranomaisen työjärjestyksen mukainen sisäinen päätös.

Jos hallintosopimus tehdään poikkeuksellisesti hallitusten eikä ministeriöiden välillä, tarve asiakirjan käsittelyyn toimivaltaisessa ministerivaliokunnassa (esim. valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan ja tasavallan presidentin yhteinen kokous (ns. ”TP-UTVA”) tai EU-ministerivaliokunta), ministerityöryhmässä tai muussa tarkoituksenmukaisessa elimessä tulisi arvioida. Valtioneuvoston kantaa voidaan myös selvittää lausuntokierroksella. Jos kyseessä on EU-asia, asiakirjaa voidaan myös käsitellä soveltuvassa EU-asioiden yhteensovittamisjaostossa. Kun kyseessä on esimerkiksi EU-säädökseen perustuva poikkeuksellisesti hallitusten nimissä tehtävä merkittävä EU-hallintosopimus, se hyväksytään valtioneuvoston päätöksellä VNOS 3 § 9 kohdan mukaisesti. Hallintosopimuksen koskiessa poikkeuksellisesti useamman ministeriön toimialaa, kultakin ministeriöltä pyydetään lausuntoa. Asiakirjan allekirjoittamista koskevavasta ministeriön päätöksestä tulisi tällöin käydä ilmi, miten asiaa on valtioneuvoston sisällä koordinoitu. Eduskunnan tiedonsaantioikeutta käsitellään jäljempänä jaksoissa 7.2 ja 7.3.

Ministeriö tai muu viranomainen voi tarvittaessa julkaista kansainvälisen hallintosopimuksen sopimustekstin tai tiedon sopimuksen voimaantulosta omassa määräyskokoelmassaan tai verkkosivuillaan. Kansainvälistä hallintosopimusta ei yleensä julkaista säädöskokoelman sopimussarjassa. Valtioneuvosto tai ministeriö voi kuitenkin erikseen päättää julkaista tiedon yleisön kannalta merkittävän kansainvälisen hallintosopimuksen voimaantulosta sopimussarjassa säädöskokoelmalain 10 §:n perusteella. Samassa yhteydessä on mahdollista julkaista sopimussarjassa myös sopimuksen teksti (ks. tarkemmin jakso 9). Jos päädytään julkaisemaan kansainvälisen hallintosopimuksen teksti sopimussarjassa, teksti julkaistaan sen allekirjoituskielen lisäksi suomeksi ja ruotsiksi.

Sopimusteksti tulisi aina arkistoida viranomaisen arkistoon. Asiakirjaa ei rekisteröidä YK:ssa YK:n peruskirjan 102 artiklan mukaisesti.

Viitteet

45. Ks. PeVL 5/2007 vp ja PeVL 16/2004 vp.
46. Sopimuksissa tulee välttää sanamuotoja, jotka voisivat viitata siihen, että sopimukseen olisi sitoutunut Suomen hallitus. Tällaisia vältettäviä muotoiluja ovat esimerkiksi ”contracting state” (sopimusvaltio) taikka kansainvälisen hallintosopimuksen nimikkeessä ”treaty” tai ”convention” (valtiosopimus). Sen sijaan nimikkeessä suositellaan käytettäväksi ”agreement” tai ”protocol” (sopimus tai pöytäkirja).
47. Selkeintä on, jos asiakirjassa suoraan todetaan, ettei kyse ole sopimuksesta, joilla sidotaan valtioita kansainvälisen oikeuden subjekteina esimerkiksi toteamalla, ettei asiakirjaa voida rekisteröidä YK:ssa valtiosopimuksena ”not eligible for registration with the Secretary-General of the United Nations”.

2.6 Yhteisymmärryspöytäkirjat ja muut oikeudellisesti sitomattomat instrumentit

Yhteisymmärryspöytäkirjoilla ja muilla oikeudellisesti sitomattomilla instrumenteilla (”non-legally binding instruments”) tarkoitetaan kansainvälisissä suhteissa tavanomaisesti osapuolten poliittista yhteisymmärrystä ilmaisevia asiakirjoja. Yhteisymmärryspöytäkirjojen ("Memorandum of Understanding", "MoU") lisäksi oikeudellisesti sitomattomia instrumentteja voivat olla esimerkiksi erilaiset oikeudellisesti sitomattomat järjestelyt (Arrangement, Technical Arrangement), aiejulistukset ja -kirjeet (Letter of Intent, Joint Declaration of Intent) ja julistukset (Joint Declaration, Joint Statement). Asiakirjan nimikkeellä ei kuitenkaan ole ratkaisevaa merkitystä sen oikeudellisen luonteen arvioimisessa.

Kansainvälisessä käytännössä oikeudellisesti sitomattomien instrumenttien käyttö on viime vuosikymmeninä lisääntynyt huomattavasti.⁵⁸ Oikeudellisesti sitomattomia instrumentteja käytetään hyvin laajasti eri aloilla ja tilanteissa, ja niiden poliittinen merkittävyys ja toisaalta yksityiskohtaisuuden taso saattavat vaihdella huomattavasti. Oikeudellisesti sitomattomia instrumentteja voidaan käyttää ilmaisemaan julistuksenomaisesti poliittista yhteisymmärrystä tietyistä asioista, mutta niillä voidaan myös määritellä viranomaisten teknisemmän tason yhteistyöhön liittyviä seikkoja tai pohjustaa esimerkiksi tulevia yhteistyöhankkeita. Usein yhteisymmärryspöytäkirjoilla ja muilla oikeudellisesti sitomattomilla instrumenteilla sovitaan esimerkiksi yhteistyön edistämisestä, tietojen ja asiantuntemuksen vaihtamisesta, ja niillä voidaan myös perustaa löyhiä yhteistyörakenteita asiakirjan toimeenpanoa varten. Monissa tilanteissa toinen osapuoli voi pitää yhteisymmärryspöytäkirjoja ja muita oikeudellisesti sitomattomia instrumentteja tärkeinä yhteistyön välineitä ja mahdollistajina, vaikka ne eivät Suomen osalta olisikaan välttämättömiä yhteistyön toimeenpanemiseksi. Toimivaltaisen viranomaisen tulisi harkita instrumentin tarkoituksenmukainen sisältö ja sen yksityiskohtaisuuden taso sekä asiakirjan tavoite. Kansallisen menettelyn ja koordinaation osalta annetaan suosituksia jäljempänä.

Oikeudellisesti sitomattomien instrumenttien käyttökelpoisuutta arvioitaessa on keskeistä kiinnittää huomiota siihen, onko yhteistyössä tarvetta tavoitella oikeudellisesti sitovia oikeuksia ja velvollisuuksia. Oikeudellisesti sitomattomilla instrumenteilla voidaan joustavasti sopia yhteistyöjärjestelyistä erityisesti niissä tilanteessa, joissa tarvetta oikeudelliselle sitovuudelle ei ole. Oikeudellisesti sitomattomien instrumenttien tekeminen ja niiden myöhempi mahdollinen muuttaminen on yleensä huomattavasti joustavampaa kuin valtiosopimusten, koska oikeudellisesti sitomattomien instrumenttien tekemiseen ei sovelleta kansallisia valtiosopimusmenettelyitä. Joidenkin valtioiden käytännössä yhteisymmärryspöytäkirjoja suositaan myös tapauksissa, joissa asiakirjan tekstiä ei haluta julkistaa. Tässä yhteydessä on kuitenkin syytä huomata, että Suomessa julkisuusperiaatteen mukaisesti oikeudellisesti sitomattomat instrumentit ovat julkisia, jollei laissa erikseen toisin säädetä. Niitä koskevat siten samat julkisuus- ja salassapitosäännökset kuin muuta viranomaisten toimintaa ja asiakirjoja.⁵⁹ 

Yhteisymmärryspöytäkirjojen ja muiden oikeudellisesti sitomattomien instrumenttien oikeudellinen luonne arvioidaan tapauskohtaisesti mm. osapuolten tarkoituksen, asiakirjan sisällön ja muotoilujen sekä sen neuvottelua ja valmistelua koskevien olosuhteiden perusteella. Toisinaan asiakirjan oikeudellinen luonne ei ole aivan selvä. Osapuolten tarkoitus asiakirjan oikeudellisen sitomattomuuden osalta olisikin suositeltavaa todeta asiakirjassa nimenomaisesti.⁶⁰ Oikeudellisesti sitomaton instrumentti tulee muotoilla niin, että se ilmaisee vain poliittista tahtoa, eikä se saisi sisältää oikeudellisesti sitovia muotoiluja. Yhteisymmärryspöytäkirjoihin ja muihin oikeudellisesti sitomattomiin instrumentteihin ei tulisi sisällyttää esimerkiksi valtiota oikeudellisesti sitovia määräyksiä, lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä, eduskunnan budjettivaltaa sitovia määräyksiä, määräyksiä sitovasta riitojenratkaisusta, eikä valtiosopimuksille tyypillisiä loppumääräyksiä.

Yhteisymmärryspöytäkirjoissa ja muissa oikeudellisesti sitomattomissa instrumenteissa käytetään myös valtiosopimuksista poikkeavaa ei-sitovaa terminologiaa. Valtiosopimusoppaan liitteessä 9 (Word) esitetään yhteisymmärryspöytäkirjan malli, jossa esitetään yhteisymmärryspöytäkirjoille tyypillisiä muotoiluja. Liitteessä 9 esitetään myös esimerkkejä valtiosopimuksesta poikkeavasta yhteisymmärryspöytäkirjan terminologiasta, jota suositellaan käytettäväksi yhteisymmärryspöytäkirjoja ja muita oikeudellisesti sitomattomia instrumentteja laadittaessa.

Vaikka oikeudellisesti sitomattomat instrumentit eivät luo oikeudellisesti sitovia oikeuksia ja velvollisuuksia, osapuolten tulisi kuitenkin ryhtyä sellaisiin toimenpiteisiin, joita instrumenttien täytäntöön paneminen edellyttää.^2-6-4

Kansallinen menettely

Kansallisessa lainsäädännössä ei ole säädetty erikseen oikeudellisesti sitomattomia instrumentteja koskevasta valmistelu- ja hyväksymismenettelystä, vaan menettelyt perustuvat noudatettuihin käytäntöihin. Valmistelussa sovelletaan myös valtioneuvostosta annetun lain (VNL, 175/2003) ja valtioneuvoston ohjesäännön (VNOS, 262/2003) säännöksiä ministeriöiden toimivallasta ja valmistelua koskevasta yhteistyöstä.

Pääsääntöisesti oikeudellisesti sitomattomat instrumentit tehdään Suomessa sen ministeriön tai muun viranomaisen nimissä, jonka toimialaan asia pääosaltaan kuuluu. Poikkeuksellisesti oikeudellisesti sitomattomia instrumentteja voidaan myös tehdä myös Suomen tasavallan tai Suomen tasavallan hallituksen nimissä. Se ministeriö, jonka toimialaan asia pääosaltaan kuuluu, vastaa myös asian valmistelusta ja yhteistyön järjestämisestä muiden ministeriöiden kanssa (VNL 2 §, VNOS 10 §). Yhteisymmärryspöytäkirjan tarpeellisuudesta ja prosessiin ryhtymisestä tehdään arvio normaalisti ministeriön työjärjestyksestä ilmenevien vastuiden mukaisesti.

Pääsääntöisesti ministeriöt ja muut viranomaisten voivat tehdä yhteisymmärryspöytäkirjoja tai muita oikeudellisesti sitomattomia instrumentteja omalla toimialallaan, ja toimivaltaisen ministeriön tai muun viranomaisen tulee myös huolehtia instrumentin toimeenpanosta. Jos asia kuitenkin koskee poikkeuksellisesti useamman ministeriön tai viranomaisen toimialaa, tai mikäli se edellyttää täytäntöönpanotoimia muiden kuin toimivaltaisen ministeriön osalta, tulee tarvittavasta koordinaatiosta relevantteja tahojen kanssa huolehtia aikaisessa vaiheessa. Asiakirjan tekemisestä voidaan myös pyytää lausuntoja asiaankuuluvilta tahoilta.

Jos kyse on instrumentista, jonka arvioidaan olevan poliittisesti merkittävä tai se tehdään Suomen valtion tai hallituksen nimissä, tulee arvioida, tulisiko asiaa sen valmisteluvaiheessa käsitellä soveltuvassa valtioneuvoston valmistelu- tai koordinaatioelimessä.⁶¹ Tarkoituksenmukainen koordinaatiotapa tai -elin arvioidaan tapauskohtaisesti. Asiaa voidaan käsitellä esimerkiksi toimivaltaisessa ministerivaliokunnassa. Mikäli instrumentin arvioidaan olevan esimerkiksi ulko- ja turvallisuuspoliittisesti merkittävä, voidaan sitä käsitellä valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan ja tasavallan presidentin yhteisessä kokouksessa (ns. ”TP­-UT­VA”).

Eduskunnan tiedonsaantioikeuksista tulisi asian valmisteluvaiheessa myös tarvittaessa huolehtia. Tietojen antaminen eduskunnalle tulee oikeudellisesti sitomattomien instrumenttien osalta kyseeseen lähinnä silloin, kun kyse on ulko- ja turvallisuuspoliittisesti tai muutoin erityisen merkittävästä asiakirjasta. Tietoja voidaan antaa perustuslain 97 §:n mukaisella UTP-kirjeellä ulkoasiainvaliokunnalle tai muille valiokunnille perustuslain 47 §:n perusteella toimivaltaisen ministeriön laatimalla vapaamuotoisella muistiolla.⁶² 

Ennen oikeudellisesti sitomattoman instrumentin allekirjoittamista sen ministeriön, jonka toimialaan asia pääosaltaan kuuluu, tulisi tehdä työjärjestyksensä mukaisesti päätös asiakirjan allekirjoittamisesta. Päätöksessä yksilöidään instrumentin allekirjoittava henkilö ja mahdollinen sijainen. Lisäksi päätöksestä olisi hyvä ilmetä, miten asiaa on valtioneuvoston sisällä koordinoitu ja onko asiasta esimerkiksi annettu eduskunnalle tietoja.

Oikeudellisesti sitomattomia instrumentteja ei kansallisesti voimaansaateta. Niitä ei myöskään yleensä julkaista säädöskokoelman sopimussarjassa. Mikäli kyse on kuitenkin erityisen merkittävästä yhteisymmärryspöytäkirjasta tai muusta oikeudellisesti sitomattomasta instrumentista, tieto sen voimaantulosta sekä instrumentin teksti suositellaan julkaistavan säädöskokoelman sopimussarjassa^2-6-7 tai esimerkiksi ministeriön verkkosivuilla tai määräyskokoelmassa. Vaikka instrumentin tekstiä ei julkaistaisi, on se lähtökohtaisesti kuitenkin julkinen, ellei sen salassapidolle ole laissa salassapitoperustetta.

Yhteisymmärryspöytäkirjoja tai muita oikeudellisesti sitomattomia instrumentteja ei rekisteröidä YK:ssa YK:n peruskirjan 102 artiklan mukaisesti.

Yhteisymmärryspöytäkirjan allekirjoitettu alkuperäiskappale arkistoidaan viranomaisen arkistoon sekä asianhallintajärjestelmä VAHVA:an.

EU:n tekemät yhteisymmärryspöytäkirjat ja muut oikeudellisesti sitomattomat instrumentit

Myös EU voi tehdä yhteisymmärryspöytäkirjoja tai muita ei-sitovia instrumentteja oman toimivaltansa puitteissa. Tällöin EU:ssa sovelletaan EU-instituutioiden välillä sovittuja menettelyitä koskien oikeudellisesti sitomattomien instrumenttien neuvottelemista ja allekirjoittamista.^2-6-8 Käytännössä ns. NBI-menettely on EU:ssa kaksivaiheinen: ensimmäisessä, eli valmisteluvaiheessa, EU:n neuvottelijan, joka tapauksesta riippuen voi olla komissio tai Euroopan ulkosuhdehallinto, tulee pyytää neuvoston näkemystä aikeesta neuvotella oikeudellisesti sitomaton instrumentti. Menettelyn toisessa vaiheessa, joka ajoittuu ennen instrumentin aiottua allekirjoitusta, EU:n neuvottelijan tulee vielä välittää neuvostolle instrumentin luonnoksen teksti, jonka jälkeen neuvosto voi antaa luvan instrumentin allekirjoittamiseen tai hyväksymiseen.

Myös EU:ssa valmistelussa olevien oikeudellisesti sitomattomien instrumenttien kansallisesta koordinoinnista valtioneuvoston tasolla tulisi huolehtia asianmukaisella tavalla. Lähtökohtaisesti se ministeriö, jonka toimialaan asia pääosaltaan kuuluu, vastaa mahdollisten muiden toimivaltaisten tahojen konsultoinnista. Asiaa voidaan tarvittaessa käsitellä EU-asioiden yhteensovittamisjärjestelmässä eli käytännössä jaostoissa. Aina kantojen koordinointi varsinaisen yhteensovittamisjärjestelmän puitteissa ei ole mahdollista tai tarkoituksenmukaista, jolloin on käytettävä muita koordinointimuotoja. Myös EU:n tekemien oikeudellisesti sitomattomien instrumenttien osalta tulee tarvittaessa huolehtia eduskunnan tiedonsaantioikeuksista. Tämä tulee käytännössä kyseeseen lähinnä silloin, kun kyse on ulko- ja turvallisuuspoliittisesti tai muutoin erityisen merkittävästä asiakirjasta.

Viitteet

45. Oikeudellisesti sitomattomat instrumentit ovat saaneet myös kirjallisuudessa ja kansainvälisissä elimissä enemmän huomiota: mm. Yhdistyneiden kansakuntien kansainvälisen oikeuden toimikunnassa (ILC) on käsitelty aihetta vuodesta 2022 lähtien ja Euroopan neuvoston kansainvälisen julkisoikeuden oikeudellisten neuvonantajien komiteassa (CAHDI) vuodesta 2021 lähtien. Lisäksi Amerikan valtioiden järjestön oikeudellinen komitea julkaisi vuonna 2020 ohjeistuksen koskien sitovia ja ei-sitovia kansainvälisiä sopimuksia (Guidelines of the Inter-American Juridical Committee on Binding and Non-Binding Agreements).
46. Useissa tapauksissa toinen osapuoli voi neuvotteluissa pyrkiä sisällyttämään instrumenttiin ehdottoman salassapitoa koskevan kirjauksen. Kirjaus olisi kuitenkin syytä pyrkiä muotoilemaan niin, että tietoja käsitellään osapuolten kansallisen lainsäädännön mukaisesti.
47. Tämä voidaan tehdä esimerkiksi ilmaisulla: ”This Memorandum of Understanding is not legally binding and is not intended to supersede national law or international obligations by which the Participants are bound.”
48. Oikeudellisesti sitomattomien instrumenttien mahdollisista välillisistä oikeusvaikutuksista käydään myös kansainvälisellä tasolla keskustelua, ja esimerkiksi Yhdistyneiden kansakuntien kansainvälisen oikeuden toimikunnan ILC:n on tarkoitus käsitellä kysymystä työssään.
49. Tarkoituksenmukainen koordinaatiotapa tai -elin arvioidaan tapauskohtaisesti. Asiaa voidaan käsitellä esimerkiksi toimivaltaisessa ministerivaliokunnassa.
50. Ulkoasiainvaliokunta on pitänyt tarpeellisena saada tietoja erilaisista poliittisesti merkittävistä yhteisymmärryspöytäkirjoista, vaikka niillä ei ole oikeudellisesti valtiosopimusten sitovuutta, koska nämä kuitenkin ohjaavat monia hallitusten toimintatapoja (ks. UaVL 2/2006 vp, s. 3–4). Eduskunnan tiedonsaantioikeutta käsitellään jäljempänä myös jaksoissa 7.2 ja 7.3.
51. Mikäli tieto instrumentin voimaantulosta sekä instrumentin teksti julkaistaan säädöskokoelman sopimussarjassa, tapahtuu julkaisu ministeriön ilmoituksella Suomen säädöskokoelmasta annetun lain (188/2000) 10 §:n perusteella. Säädöskokoelmassa julkaistaessa on huomioitava julkaisukieli Suomen säädöskokoelmasta annetun lain 11 §:n mukaisesti, eli instrumentin teksti tulee julkaista sen allekirjoituskielen lisäksi suomeksi ja ruotsiksi. Ks. sopimussarjassa julkaisusta esimerkiksi Naton isäntämaatukea koskeva yhteisymmärryspöytäkirja (SopS 82/2014).
52. Follow up to Judgment in Case C-660/13 - Arrangements between Secretaries General on non-binding instruments, 15367/17. EUT on oikeuskäytännössään vahvistanut, että toimivalta päättää unionin sitoutumisesta ei-sitoviin instrumentteihin kuuluu SEU 16 artiklan 1 kohdan nojalla neuvostolle. Tämän seurauksena EU:n instituutiot laativat ei-sitovia instrumentteja koskevan menettelyohjeen, joka soveltuu kahdenvälisiin ja monenvälisiin ei-sitoviin instrumentteihin riippumatta niiden politiikka-alasta, nimestä ja muodosta sekä siitä, kuka EU:ta neuvotteluissa edustaa.