7 Eduskunnan toimivalta

7.1 Yleistä

Suomen niin sanottu dualistinen järjestelmä edellyttää, että valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet on sekä hyväksyttävä että saatettava valtionsisäisesti voimaan. Perustuslain 93 §:n 1 momentin mukaan Suomen ulkopolitiikkaa johtaa tasavallan presidentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa. Tätä myös valtiosopimusten hyväksymistä koskevaa toimivaltaa rajoittaa kuitenkin eduskunnalle osoitettu valta hyväksyä perustuslain 94 §:n 1 momentissa tarkoitetut valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen. Oikeudelliselta luonteeltaan eduskunnan päätöstä sopimuksen tai muun velvoitteen hyväksymisestä pidetään lähinnä eduskunnan antamana oikeutuksena päättää Suomen sitoutumisesta kansainväliseen velvoitteeseen. Lopullisesta sitoutumisesta päättää tasavallan presidentti valtioneuvoston yleisistunnon ratkaisuehdotuksesta, lukuun ottamatta VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitettuja EU-sopimuksia, joiden osalta sitoutumisesta päättää valtioneuvoston yleisistunto.

Valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen hyväksymisestä eduskunta päättää äänten enemmistöllä. Jos hyväksymisehdotus koskee perustuslakia tai valtakunnan alueen muuttamista taikka Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa Euroopan unionille, kansainväliselle järjestölle tai kansainväliselle toimielimelle, sopimus on kuitenkin hyväksyttävä päätöksellä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä. Valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset saatetaan voimaan perustuslain 95 §:n mukaan lailla. Useimmiten voimaansaattaminen tapahtuu niin sanotulla blankettilailla, jossa vain viitataan sopimuksen määräyksiin. Lakiehdotus kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamisesta käsitellään perustuslain 95 §:n 2 momentin mukaan tavallisen lain säätämisjärjestyksessä äänten enemmistöllä. Jos ehdotus koskee perustuslakia tai valtakunnan alueen muuttamista taikka Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa Euroopan unionille, kansainväliselle järjestölle tai kansainväliselle toimielimelle, se on hyväksyttävä sitä lepäämään jättämättä päätöksellä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä (niin sanottu supistettu perustuslainsäätämisjärjestys).¹⁴⁴

Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan eduskunta hyväksyy sen toimivaltaan kuuluvan määräyksen sisältävän valtiosopimuksen tai muun velvoitteen kokonaisuudessaan, eikä pelkästään niiden lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä.¹⁴⁵ Niin sanotut sekasopimukset eduskunta hyväksyy kuitenkin vain siltä osin kuin sopimuksen määräykset kuuluvat Suomen toimivaltaan.¹⁴⁶

Eduskunnan hyväksyminen voidaan lisäksi rajata koskemaan vain eduskunnan hyväksymistä vaativia tiettyjä määräyksiä poikkeuksellisissa tilanteissa. Tällaisesta poikkeuksellisesta tilanteesta voi olla kysymys, jos eduskunnan hyväksymistä vaativa velvoitteen osa muodostaa sen muista osista selvästi erillisen ja niistä teknisesti ja asiallisesti riippumattoman, itsenäisen kokonaisuuden.¹⁴⁷ Eduskunnan hyväksyminen vaaditaan myös eduskunnan toimivaltaan kuuluvan velvoitteen irtisanomiseen.¹⁴⁸

Eduskunnan suostumus tarvitaan myös siihen, että Suomi tekee valtiosopimukseen sellaisen varauman tai antaa sellaisen sopimusta koskevan selityksen tai julistuksen, jolla on vaikutuksia sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten soveltamiseen Suomessa. Tällainen varauma, selitys ja julistus on esiteltävä eduskunnan hyväksyttäväksi samalla hallituksen esityksellä, jolla esitetään sopimuksen hyväksymistä. Hallituksen esityksessä esitetään siten, että eduskunta hyväksyisi kyseisen sopimuksen ja siihen mahdollisesti liittyvät varaumat taikka selitykset. Jos on kyse varauman supistamisesta taikka sen peruuttamisesta, sovelletaan vastaavaa menettelyä. Esitys tehdään hyväksymisponnen muodossa, joista on malleja liitteessä 2.

Perustuslaissa ei ole nimenomaista säännöstä siitä, missä vaiheessa eduskunnan suostumus kansainväliseen velvoitteeseen sitoutumiseen olisi saatava. Vallitsevan tulkinnan mukaan suostumus on saatava ennen velvoitteeseen sitoutumista, eli ennen kuin tasavallan presidentti tai valtioneuvoston yleisistunto (VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitettujen sopimusten osalta) päättää velvoitteen lopullisesta hyväksymisestä. Koska valtiosopimuksen allekirjoittamisella ei ole valtiota lopullisesti sitovia vaikutuksia, eduskunnan suostumusta ei tarvita ennen sopimuksen allekirjoittamista.

Viitteet

• 144 Perustuslain tarkistuksen tultua voimaan 1.3.2012 (1112/2011) ainoastaan Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävästä toimivallan siirrosta kansainväliselle toimielimelle on päätettävä kahden kolmasosan määräenemmistöllä, mikä vastaa nykyistä perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöä (HE 60/2010 vp, s. 20–22 ja 44–46). Sen sijaan muusta kuin merkittävästä toimivallan siirrosta voidaan päättää äänten enemmistöllä.
• Ks. esim. PeVL 6/2001 vp.
• Ks. esim. PeVL 18/2002 vp, PeVL 24/2004 vp ja PeVL 16/2008 vp.
• Ks. esim. PeVL 18/2002 vp, PeVL 24/2004 vp ja PeVL 16/2008 vp.
• Ks. esim. PeVM 10/2008 vp, PeVL 18/2002 vp ja PeVL 32/2006 vp.

7.2 Eduskunnan osallistuminen kansainvälisten asioiden valmisteluun

Vaikka valtiosopimuksen allekirjoittamiselle ei tarvita eduskunnan suostumusta, saattaa tietojen antaminen eduskunnalle sopimuksen valmistelun eri vaiheista olla kuitenkin tarpeen. Eduskunnan ulkoasiainvaliokunta on nimittäin pitänyt erittäin tärkeänä, että eduskunnan tiedonsaanti valtiosopimusten valmisteluvaiheessa turvataan.¹⁴⁹

Kansainvälisten sopimusten valmisteluvaiheessa eduskunnalle olisi siten annettava tietoja ainakin sellaisista neuvotteluista, joissa on kyse sisältönsä puolesta merkittävistä sopimuksista, jotka sisältäisivät eduskunnan toimivaltaan kuuluvia määräyksiä. Tällaisia ovat etenkin sopimukset, jotka sisältäisivät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä taikka joilla olisi merkittäviä budjettivaikutuksia. Esimerkkeinä mainittakoon ihmisoikeussopimukset, terrorismin ja rikollisuuden torjuntaa koskevat sopimukset, kansainvälisiä rikostuomioistuimia koskevat sopimukset ja aseidenriisuntasopimukset. Lisäksi tietoja tulisi antaa ulko- ja turvallisuuspoliittisesti merkittävistä sopimuksista ja yhteisymmärryspöytäkirjoista.

Sopimuksista tiedotetaan eduskunnan ulkoasiainvaliokunnalle perustuslain 97 §:n perusteella ja muille valiokunnille perustuslain 47 §:n perusteella toimivaltaisen ministeriön laatimalla vapaamuotoisella muistiolla. Perustuslain 97 §:n 1 momentin mukaan eduskunnan ulkoasiainvaliokunnan tulee pyynnöstään ja muutoinkin tarpeen mukaan saada valtioneuvostolta selvitys ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevista asioista. Merkittävistä kansainvälisistä sopimuksista tai muista velvoitteista tulee toimivaltaisen ministeriön antaa siten pyytämättäkin tietoja ulkoasiainvaliokunnalle. Perustuslain 47 §:ssä säädetään eduskunnan sekä sen valiokuntien ja muiden toimielinten tietojensaantioikeudesta. Myös perustuslain 47 §:n 1 momentissa ilmaistu eduskunnan tietojensaantioikeus sisältää yhtäältä valtioneuvoston velvollisuuden oma-aloitteisesti toimittaa eduskunnan tarvitsemat tiedot ja toisaalta velvollisuuden toimittaa eduskunnan pyytämät tiedot.¹⁵⁰ Ministeriöiden on kuitenkin syytä olla etukäteen yhteydessä asianomaiseen valiokuntaan asianmukaisten käytänteiden luomisessa tietojenvaihdon toteuttamiseksi.

Euroopan unionissa päätettävien sopimusten osalta eduskunnan osallistumista ja tietojensaantioikeutta koskevat säännökset sisältyvät perustuslain 96 (ns. U-asiat) ja 97 §:ään (ns. E-asiat). Jos eduskunnalle annetaan tietoja EU-sopimuksesta U- tai E-asiana, erillistä tarvetta edellä selostettuun harkinnanvaraiseen tietojen antamiseen ei yleensä ole.

Viitteet

• Ks. ”Valtiosopimusselvitys Suomen kansainvälisestä sopimuspolitiikasta ja sen kehityssuunnista” (UTP 3/2006 vp) ja ulkoasiainvaliokunnan siitä antama lausunto (UaVL 2/2006 vp) sekä (UTP 3/2009 vp) ja ulkoasiainvaliokunnan lausunto (UaVL 9/2009 vp). Ulkoasiainvaliokunta on todennut, että niin sanotuista perinteisistä valtiosopimusasioista (joilla ei ole EU-kytköstä) ei ulkoasiainvaliokunnalle ole pääsääntöisesti annettu tietoja perustuslain 97 §:n nojalla (ns. UTP-asia). Tätä on pidetty selvänä puutteena eduskunnan tietojensaannissa. Tämän vuoksi valiokunta on pitänyt erittäin tärkeänä, että eduskunnan tiedonsaantia valtiosopimusten valmisteluvaiheessa kehitetään. Ulkoasiainvaliokunta on pitänyt myös tarpeellisena saada tietoja erilaisista poliittisesti merkittävistä yhteisymmärryspöytäkirjoista, vaikka niillä ei ole oikeudellisesti valtiosopimusten sitovuutta, koska nämä kuitenkin ohjaavat monia hallitusten toimintatapoja. Sopimusasioiden lisäksi eduskunnalle tulee antaa tietoja myös muista merkittävistä kansainvälisistä neuvotteluista ja ulko- ja turvallisuuspoliittisista kysymyksistä perustuslain 97 §:n mukaisesti.
• PeVM 10/1998 vp.

7.3 Eduskunnan osallistuminen ja tiedonsaanti EU:ssa päätettävien sopimusten osalta

Eduskunnan osallistumisesta EU-asioiden valmisteluun säädetään perustuslain 96 ja 97 §:ssä.¹⁵¹

Valtioneuvoston on perustuslain 96 §:n mukaan kirjelmällään lähetettävä eduskunnalle vii­pymättä tietoonsa tullut ehdotus sellaiseksi säädökseksi, sopimukseksi tai muuksi toimeksi, josta päätetään Euroopan unionissa ja joka muutoin perustuslain perusteella kuuluisi eduskunnan toimivaltaan (ns. U-asia). Vaatimuksella viipymättä lähettämisestä korostetaan sitä, että eduskunnalle on turvattava tosiasialliset mahdollisuudet lausua kantansa ehdotuksesta ja vaikuttaa Suomen kannanottojen muodostamiseen. U-kirjelmän antamisesta päättää valtioneuvoston yleisistunto.

Perustuslain 97 §:n perusteella suuren valiokunnan tulee pyynnöstään ja muutenkin tarpeen mukaan saada valtioneuvostolta selvitys asioiden valmistelusta EU:ssa (ns. E-asiat). Unionin yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevissa asioissa (ns. UTP-asiat) selvitys tulee antaa ulkoasiainvaliokunnalle.¹⁵² Perustuslain 97 §:n mukaisten ns. selvitysasioiden toimittamisesta vastaa asiassa toimivaltainen ministeriö, joka toimittaa tiedot suoraan suurelle valiokunnalle ja/tai ulkoasiainvaliokunnalle.

Sekasopimukseen sovelletaan perustuslain 96 ja 97 §:n mukaisen käsittelyn ohella perustuslain 94 ja 95 §:n mukaista tavanomaista valtiosopimusmenettelyä. Sopimus on siis esiteltävä hallituksen esityksellä eduskunnan hyväksyttäväksi, vaikka se olisi jo käsitelty U­ tai E-­asiana, jos se sisältää lainsäädännön alaa kuuluvia määräyksiä taikka jos se muusta syystä edellyttää eduskunnan hyväksyntää. Sekasopimuksiin eduskunnan hyväksyminen pyydetään siltä osin kuin sopimus kuuluu Suomen toimivaltaan.

U-asiat

Kaikkia EU-sopimustyyppejä käsitellään U-asiana, jos ne sisältävät määräyksiä, jotka muutoin perustuslain mukaan kuuluisivat eduskunnan toimivaltaan.¹⁵³

Luonnos sopimustekstiksi tai osa siitä on saatettava U-kirjelmällä eduskunnan käsiteltäväksi viipymättä EU-työryhmäkäsittelyn kuluessa silloin, kun sopimustekstistä tai sen osasta on muodostunut riittävän ymmärrettävä kokonaisuus, johon eduskunnalla on tarve ottaa ja johon se voi muodostaa kannan. Ajankohta tulisi valita työryhmäkäsittelyn aikana siten, että eduskunnalla on vielä tosiasiallinen vaikutusmahdollisuus sopimukseen.¹⁵⁴ Jos ehdotuksen käsittely etenee päätöksentekovaiheeseen eikä asiasta ole vielä saatu eduskunnan kantaa, Suomen edustajan on tarvittaessa oltava yhteydessä eduskunnan suuren valiokunnan valiokuntaneuvokseen varauman jättämisen tarpeellisuudesta.¹⁵⁵ Asiassa ei tule tehdä Suomea lopullisesti sitovia ratkaisuja, ennen kuin eduskunnalla on ollut tosiasiallinen tilaisuus lausua kantansa sisällöllisesti sen toimivaltaan kuuluvista asioista.¹⁵⁶

U-kirjelmä tehdään ja otsikoidaan koskemaan kyseisen sopimuksen neuvottelemista, eikä komission ehdotusta sopimuksen allekirjoituspäätökseksi.¹⁵⁷

U-kirjelmässä ja sen kanta-osiossa on selostettava sopimukseen liittyvät poliittisesti merkittävät seikat ja kysymykset, joiden neuvottelemisen odotetaan olevan vaikeaa. Lisäksi kirjelmästä on käytävä ilmi, vastaavatko jo saavutetut neuvottelutulokset niitä tavoitteita, joita sopimukselle on EU:n mandaatin hyväksymisen yhteydessä asetettu. U-kirjelmässä on keskityttävä erityisesti niihin kysymyksiin, joita eduskunta on neuvottelumandaattia koskevan E-kirjeen käsittelyn yhteydessä painottanut. U-kirjelmä on lähtökohtaisesti julkinen asiakirja, ja on mahdollista, että eduskunnan asianmukaisen tiedonsaannin turvaamiseksi sen tietoon on saatettava sopimusneuvotteluista myös seikkoja, jotka eivät ole julkisia.

Näitä seikkoja voivat olla esimerkiksi Suomen/EU:n neuvotteluvara tai muiden jäsenvaltioiden kannat. Tämä voi tapahtua toimittamalla U-jatkokirje vaiteliaisuuspyynnöin valiokunnalle samanaikaisesti itse U-kirjelmän kanssa.¹⁵⁸ U-kirjelmään on kuitenkin sisällytettävä kaikki julkiset tiedot, esimerkiksi oikeusperustaa koskevat tiedot.

U-kirjelmän lähettämisestä päätetään valtioneuvoston yleisistunnossa ja se esitellään siitä ministeriöstä, jonka toimialaan valmistelu ensisijaisesti kuuluu. Esittelystä valtioneuvoston yleisistunnossa on annettu tarkempia ohjeita valtioneuvoston esittelijän käsikirjassa. U-kirjelmä laaditaan suomeksi ja ruotsiksi, joten kääntämiselle on varattava riittävästi aikaa. Neuvoteltavina olevia sopimusluonnoksia ei tule liittää U-kirjelmään, koska ne eivät lähtökohtaisesti ole julkisia asiakirjoja, vaan sopimusluonnosten sisältöä selostetaan U-kirjelmään sisältyvässä muistiossa.

Eduskunnalle voidaan U-kirjelmän antamisen jälkeen toimittaa lisätietoja toimivaltaisen ministeriön lähettämällä U-jatkokirjeellä perustuslain 96 §:n nojalla. U-jatkokirje on tarpeen myös silloin, kun tarvitaan eduskunnan kannanoton tarkentamista tai uusia kantoja.¹⁵⁹

U-jatkokirje laaditaan Eutorilla ja toimitetaan eduskunnalle Eutori-järjestelmän kautta.

E-asiat

Ehdotus sopimuksen neuvotteluvaltuuksiksi sekä neuvoston päätös neuvotteluvaltuuksista ja -ohjeista ei vielä ole U-asiana käsiteltävä eduskunnan toimivaltaan kuuluva ehdotus eikä muu toimenpide. Kaikkien lainsäädännön alaan kuuluvien tai muutoin merkittävien EU-sopimusten neuvottelua koskevat neuvotteluvaltuudet ja -ohjeet on annettava tiedoksi eduskunnalle E-asiana. Periaatteellisesti merkittävät, mittavat ja poliittisesti kiistanalaiset hankkeet on syytä antaa tiedoksi E-asiana jo ennen kuin asia on edennyt virallisen ehdotuksen antamiseen. Tarvittaessa eduskunnalle voidaan antaa lisätietoja E-jatkokirjeellä ennen U-kirjelmän tekemistä tai sopimuksista, jotka eivät edellytä U-kirjelmää.

E-kirje laaditaan Eutorilla ja toimitetaan eduskunnalle Eutori-järjestelmän kautta.

Ministeriöiden on ilmoitettava eduskunnalle tietoja antaessaan käsityksensä siitä, onko tietojen julkisuuden rajoittaminen joiltakin osin tarpeen ja mistä syystä. Kun neuvotteluohjeita toimitetaan eduskunnan käsiteltäviksi, ministeriön on ilmoitettava, edellyttääkö niiden käsittely vaiteliaisuutta eduskunnalta esimerkiksi sillä perusteella, että ohjeita koskevan tiedon antaminen voisi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan aiheuttaa vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Vaiteliaisuuspyynnössä on yksilöitävä, mitkä asiakirjan sisältämät tiedot edellyttävät vaiteliaisuutta. Vaiteliaisuuspyyntö on rajattava asiallisesti koskemaan ainoastaan näitä tietoja. Vaiteliaisuuspyyntö on myös rajattava ajallisesti (esimerkiksi neuvottelujen päättymiseen mennessä) ja lyhyesti perusteltava. Eduskunta päättää vaiteliaisuuspyynnön hyväksymisestä perustuslain 50 §:n 3 momentin ja eduskunnan työjärjestyksen (40/2000) 43 a §:n perusteella.¹⁶⁰ Valiokunnan jäsen tai virkamies ei saa paljastaa asiakirjan salassa pidettävää sisältöä tai tietoa, josta valiokunta on tehnyt vaitiolopäätöksen.

Viitteet

151. Huom. perustuslain 96 ja 97 §:ää koskevat ohjeet: 
     1. Eduskunnan osallistumis- ja tiedonsaantioikeus EU-asioiden kansallisessa valmistelussa, Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:7,
     2. Suuren valiokunnan 13.6.2024 laatima muistio ”Euroopan unionin asioiden eduskuntakäsittelyyn liittyviä käytännön kysymyksiä”;
     3. Ulkoasiainvaliokunnan lausunto EU-asioiden käsittelystä ulkoasiainvaliokunnassa UaVL 6/1995 vp;
     4. Ks. myös SuVL 3/1995 vp, jossa suuri valiokunta edellytti, että eduskunnalle toimitetaan joko U- tai E-asiana kaikki ne sopimukset, joiden oikeusperustana on SEUT 352 artikla, jolloin kysymys on asiasta, jossa EU:lla ei ole nimenomaista toimivaltaa minkään perussopimuksen määräyksen nojalla, ainakaan kaikkien ehdotuksen kattamien kysymysten osalta.  
152. Perustuslain 97 §:n mainintaa ulko- ja turvallisuuspolitiikasta on EU-asioiden osalta ymmärrettävä viittauksena SEU 24 artiklassa olevaan erityiseen päätöksentekosääntöön. Artiklan 24 mukaisessa järjestyksessä päätettävät asiat toimitetaan UTP-asioina ulkoasiainvaliokunnalle. Muut EU:n ulkosuhdeasiat, kuten kehitysyhteistyötä, humanitaarista apua sekä useimmat EU:n tekemät tavanomaisten kansainvälisten sopimusten valmistelua koskevat asiat toimitetaan E-asioina suurelle valiokunnalle, joka tarvittaessa pyytää lausunnon ulkoasiainvaliokunnalta tai muulta erikoisvaliokunnalta (ulkoasiainvaliokunnalle annettavista tiedoista niin sanotuissa perinteisissä valtiosopimusasioissa ks. jakso 7.2).
153. Edellä olevasta poiketen on kuitenkin katsottu, että jos sopimusta, jossa unioni ei ole osapuolena, muutetaan yksinkertaisessa muutosmenettelyssä, jossa määräaika muutoksen hyväksymiselle tai sen vastustamiselle on rajallinen (esim. opting out -menettely), muutoksesta annetaan eduskunnalle tietoja E-kirjeellä ennen kuin muutosten vastustamiselle tai hyväksymisille varattu määräaika on kulunut umpeen. E-kirjeessä on selostettava, miten kyseiset sopimusmuutokset tullaan panemaan toimeen unionitasolla (esim. viittaus direktiiviin). Kun muutokset pannaan aikanaan täytäntöön unionin säädöksillä, näistä lainsäädäntöehdotuksista on tavanomaiseen tapaan laadittava U-kirje. Muutosehdotuksesta on tiedotettava E-kirjeellä, koska sopimusmääräykset hyväksytään ajallisesti ennen lainsäädäntöehdotusta.
154. Tämä koskee myös sopimuksia, joissa EU ei ole tai ei voi olla osapuolena, mutta joissa osapuolet käyttävät unionin puolesta sen toimivaltaa.
155. Ks. Varaumat-ohje valtioneuvoston intranetissä: Euroopan unionin neuvosto > Muualla Kampuksessa > Varaumat.
156. Perustuslakivaliokunta on katsonut eduskunnan osallistumisen tarpeelliseksi tietyissä tapauksissa myös silloin, kun kyse on EU:n erillisvirastojen tekemistä sopimuksista. Tämän mukaisesti ehdotus neuvoston päätökseksi, jolla hyväksyttiin EU:n erillisviraston Eurojustin ja USA:n välinen yhteistyösopimus, olisi tullut toimittaa eduskunnan käsiteltäväksi perustuslain 96 §:n 2 momentin mukaisella kirjelmällä (U-kirjelmä). Eduskunnalle tiedottaminen U-kirjelmällä olisi ollut tarpeen, koska sopimuksen allekirjoittaminen edellytti neuvoston päätöstä sopimuksen hyväksymisestä. Valtiosääntöoikeudellisesti merkitystä ei ollut sillä, voiko neuvosto käytännössä vaikuttaa sopimuksen sisältöön vai vain joko hyväksyä tai hylätä sen. PeVL 60/2006 vp.
157. Jos U-kirjelmä poikkeuksellisesti toimitetaan eduskunnalle vasta kun sopimuksen allekirjoittaminen lähestyy (esim. siinä vaiheessa, kun sopimus on jo parafoitu), U-kirjelmä otsikoidaan neuvoston päätösehdotukseksi kyseisen sopimuksen allekirjoittamisesta. Tässä vaiheessa sopimustekstiin ei käytännössä voi enää vaikuttaa ja kirjelmä koskee kannanottoja saavutettuun neuvottelutulokseen ja päätösehdotuksen oikeusperustaan. U-kirjelmän antohetkeen saakka tietoja sopimusneuvotteluista annetaan eduskunnalle E-asiana.
158. Ks. vaiteliaisuuspyynnöstä tarkemmin seuraavassa alajaksossa ”E-asiat”.
159. Esimerkiksi jos ehdotus muuttuu neuvoston oikeuspalvelun tai Euroopan parlamentin kannanottojen johdosta, tai jos sopimuksen allekirjoitusta tai tekemistä koskevassa päätösehdotuksessa esitetään uusi oikeusperusta, taikka jos hyväksymispäätöksen yhteydessä annetaan toimivaltajulistus.
160. Ks. julkisuuskysymyksistä:  
     1. Eduskunnan osallistumis- ja tiedonsaantioikeus EU-asioiden kansallisessa valmistelussa, Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:7, 
     2. EU-toimintaan liittyvien asiakirjojen julkisuudesta, Oikeusministeriön muistio 21.8.2014, saatavilla valtioneuvoston intranetissä.

7.4 Eduskunnan hyväksymistä vaativat sopimukset

Eduskunnan hyväksymistä edellyttävät valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka:

Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan eduskunta hyväksyy sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyk­siä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen. Muusta syystä eduskunnan hyväksymistä edellyttäviä määräyksiä ovat muun muassa eduskunnan budjettivaltaa sitovat kansainväliset velvoitteet (HE 1/1998 vp, s. 149/I). Eduskunnan hyväksyminen vaaditaan myös tällaisen velvoitteen irtisanomiseen. Edellä olevan mukaisesti valtiosopimus tai muu kansainvälinen velvoite voidaan katsoa kuuluvan eduskunnan toimivaltaan seuraavien perustuslain säännösten perusteella:

1. 1. Sopimukseen sisältyy lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä (94 §). Sopimusmääräysten kuulumista lainsäädännön alaan käsitellään jäljempänä tarkemmin jaksossa 7.5.
   2. Sopimusmääräys sitoo eduskunnan budjettivaltaa (94 §). Eduskunnan suostumus on tarpeen, jos sopimus aiheuttaa Suomelle sellaisia huomattavia toistuvia kustannuksia tai kertamenoja, joita ei voida kattaa jo talousarviossa olevilla määrärahoilla tai budjettivarauksilla.¹⁶¹
   3. Sopimus koskee valtion alueen muuttamista (4 §).¹⁶²
   4. Sopimus sisältää merkitykseltään huomattavia velvoitteita (94 §). Merkitykseltään huomattavia velvoitteita voi sisältyä esimerkiksi Euroopan unionin perussopimuksia muuttaviin sopimuksiin, Kansainvälisen rikostuomioistuimen perussääntöä merkitykseltään vastaaviin sopimuksiin, ihmisoikeuksia ja perusoikeuksia koskeviin sopimuksiin sekä muihin sopimuksiin, joilla on merkittäviä ulko- ja turvallisuuspoliittisia vaikutuksia.
   5. Sopimus koskee sodasta ja rauhasta päättämistä (93 §). Sodasta ja rauhasta päättää tasavallan presidentti eduskunnan suostumuksella.
   6. Sopimus koskee asiaa, joka perustuslain mukaan muuten kuuluu lain alaan (80 §). Perustuslakiin sisältyy lukuisia säännöksiä, joiden mukaan säännöksessä tarkoitetusta asiasta on säädettävä lailla. Nämä säännökset koskevat myös valtiosopimuksia, jotka vaativat eduskunnan suostumusta. Perustuslaissa säädetyt lakivaraukset on lueteltu muun muassa Valtiosopimustyöryhmän mietinnössä (UM 2000).

Viitteet

151. Eduskunnan suostumusta ei tarvita sopimuksiin, joilla sidotaan eduskunnan budjettivaltaa toistuvilla menoilla vain niin vähäisin määrin, että ne voidaan toteuttaa olemassaolevien määrärahojen rajoissa (PeVL 29/2012 vp: ”Eduskunnan suostumusta edellyttävät kansainväliset velvoitteet, jotka aiheuttavat valtiolle vähäistä suurempia kustannuksia. Kustannusten merkittävyyttä arvioitaessa lähtökohtana voidaan pitää sitä, kuinka merkittävällä tavalla velvoite sitoo eduskuntaa tämän päättäessä valtion talousarviosta. Jos velvoitteesta aiheutuva menoerä on niin vähäinen, että se on toteutettavissa talousarvioon sisältyvän määrärahan puitteissa ilman tarvetta korottaa määrä­ rahaa tai uuden määrärahan lisäämistä talousarvioon, ei tällainen velvoite toistuvanakaan ole perustuslain 94 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla perustuslain mukaan ”muusta syystä” eduskunnan hyväksymistä vaativa.”).
152. Rajanaapurien kanssa määräajoin tehtävissä rajankäynneissä ei ole kysymys perustuslain 4 §:ssä tarkoitetuista aluemuutoksista, vaan lähinnä vain rajaviivalla luonnonoloissa tapahtuneiden muutosten rekisteröinnistä (PeVM 10/1998 vp).

7.5 Lainsäädännön alaan kuuluvat sopimukset

Määräys kuuluu lainsäädännön alaan:

Edellä sanotun mukaan eduskunta hyväksyy muun muassa sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä. Perustuslaissa tai muussa lainsäädännössä ei ole tarkempia säännöksiä tämän käsitteen sisällöstä. Perustuslakivaliokunnan perustuslain voimaantulon jälkeisessä lausuntokäytännössä on käsitettä ”lainsäädännön ala” määritelty aiempaa selkeämmin. Perustuslakivaliokunnan mukaan perustuslain 94 §:n 1 momentissa tarkoitettu eduskunnan hyväksymistoimivalta kattaa kaikki aineelliselta luonteeltaan lain alaan kuuluvat kansainvälisen velvoitteen määräykset.

Perustuslakivaliokunnan mukaan valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen määräys on luettava lainsäädännön alaan,

1. 1. 1. jos määräys koskee jonkin perustuslaissa turvatun perusoikeuden käyttämistä tai rajoittamista,
      2. jos määräys muutoin koskee yksilön oikeuksien tai velvollisuuksien perusteita,
      3. jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on perustuslain mukaan säädettävä lailla,
      4. jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on voimassa lain säännöksiä, tai
      5. jos asiasta on Suomessa vallitsevan käsityksen mukaan säädettävä lailla.¹⁶³

Perustuslakivaliokunta on katsonut, että kansainvälisen velvoitteen määräys kuuluu näiden perusteiden mukaan lainsäädännön alaan siitä riippumatta, onko määräys ristiriidassa vai sopusoinnussa Suomessa lailla annetun säännöksen kanssa.

Sopimusmääräysten kuulumista lainsäädännön alaan sekä sopimusten ja voimaansaattamislain käsittelyjärjestystä on selvitetty edellä mainittujen lausuntojen lisäksi monissa perustuslakivaliokunnan lausunnoissa, jotka on annettu perustuslain voimaantulon jälkeen.¹⁶⁴

Arvioitaessa sopimusmääräysten kuulumista lainsäädännön alaan on syytä perehtyä perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöön sekä pyytää muiden sopimuksen asiasisällöstä vastaavien ministeriöiden kannanottoa määräysten suhteesta Suomen lainsäädäntöön.

Sopimusmääräyksen kuuluminen lainsäädännön alaan tulee useimmiten harkittavaksi, jos määräys koskee seuraavia asioita:

Laintasoinen sääntely. Perustuslakivaliokunnan mukaan valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen määräys on luettava lainsäädännön alaan, jos määräyksessä tarkoitetusta asiasta on voimassa lain säännöksiä.¹⁶⁵ Kansainvälisen velvoitteen määräys, jonka tarkoittamasta asiasta on säädetty lain tasolla, kuuluu siten lainsäädännön alaan siitä riippumatta, onko määräys ristiriidassa vai sopusoinnussa Suomessa lailla annetun säännöksen kanssa.

Vieraan valtion viranomaisen toimivalta Suomen alueella. Perustuslain 1 §:n 1 momentin mukaan Suomi on täysivaltainen tasavalta. Tähän säännökseen liittyvät sopimusmääräykset koskevat useimmiten vieraan valtion viranomaisten oikeutta käyttää Suomen alueella julkista valtaa ja kuuluvat lainsäädännön alaan. Jos vieraan valtion viranomainen voi Suomen alueella käyttää julkista valtaa itsenäisesti ilman Suomen viranomaisen lopullista ratkaisu- tai valvontavaltaa, sopimusmääräyksellä voi olla vaikutusta sopimuksen käsittelyjärjestykseen eduskunnassa. Arvioitaessa, onko sopimusmääräys sillä tavalla ristiriidassa mainitun perustuslain säännöksen kanssa, että se vaatisi supistetun perustuslainsäätämisjärjestyksen käyttämistä, on otettava huomioon myös perustuslain 1 §:n 3 momentin säännös, jonka mukaan Suomi osallistuu kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan kehittämiseksi. Perustuslakivaliokunta on kannanotoissaan lähtenyt siitä, että sellaiset kansainväliset velvoitteet, jotka ovat tavanomaisia nykyaikaisessa yhteiskunnassa ja jotka vain vähäisessä määrin vaikuttavat valtion täysivaltaisuuteen, eivät sellaisinaan ole ristiriidassa perustuslain täysivaltaisuussäännösten kanssa.¹⁶⁶

Kansainvälisen järjestön oikeushenkilöllisyys. Kansainvälisen järjestön perustamista tai sen toimintaa muutoin koskevaan valtiosopimukseen sisältyvä määräys, jonka mukaan järjestöllä on oikeushenkilöllisyys, kuuluu lainsäädännön alaan, koska oikeushenkilöllisyydestä sekä siihen liittyvästä oikeuskelpoisuudesta ja oikeudellisesta toimintakyvystä säädetään Suomessa lailla.¹⁶⁷

Kansainvälisen järjestön ja sen henkilöstön erioikeudet ja vapaudet. Yhdistyneiden Kansakuntien ja sen erityisjärjestöjen erioikeuksia ja vapauksia koskevan yleissopimuksen voimaansaattamislain, niin sanotun YK-valtuuslain (SopS 23/1958), perusteella kansainvälisille järjestöille ja niiden henkilöstölle myönnettyjä erioikeuksia ja vapauksia koskevia sopimuksia on voitu saattaa voimaan asetuksella ennen perustuslain voimaantuloa. Perustuslain voimaantulon jälkeen perustuslakivaliokunta on kuitenkin katsonut, että tämä laki ei täytä perustuslain 80 §:ssä asetettuja tarkkarajaisuuden ja täsmällisyyden vaatimuksia, minkä vuoksi Suomessa lain tasolla säädettyjä erioikeuksia ja vapauksia koskeva sopimusmääräys kuuluu lainsäädännön alaan.¹⁶⁸ Tässä tarkoitetut helpotukset tai vapaudet koskevat yleensä verotusta, tullittomuutta, maahantulohelpotuksia tai lainkäyttövapautuksia.

Perusoikeudet ja ihmisoikeusvelvoitteet. Valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen määräykset, joka koskevat perus- ja ihmisoikeuksia, kuuluvat perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan lainsäädännön alaan.¹⁶⁹ Sellaiset yleispiirteiset ja julistuksenomaiset määräykset, joissa osapuolet vahvistavat sitoumuksensa kunnioittaa kansainvälisiä ihmisoikeuksia, eivät vaikuta Suomen kansainvälisten velvoitteiden sisältöön tai laajuuteen ihmisoikeuksien aloilla, eikä eduskunnan suostumus niihin sen vuoksi ole tarpeen.¹⁷⁰ EU:n laaja-alaisissa sopimuksissa ihmisoikeusvelvoitteet ovat yleensä määrätty sopimuksen olennaiseksi osaksi ja niiden rikkomiseen on liitetty sanktiomekanismi, jolloin ihmisoikeusmääräys on katsottava kuuluvan lainsäädännön alaan.¹⁷¹

Sopimuksen käsitteiden määritelmä ja soveltamisala. Jos sopimuksessa määritellyt käsitteet tai sopimuksen soveltamisalaa koskevat määräykset koskevat lainsäädännön alaan kuuluvia asioita, määritelmät vaikuttavat välillisesti näiden lainsäädännön alaan kuuluvien aineellisten määräysten sisältöön ja soveltamiseen ja kuuluvat siksi itsekin lainsäädännön alaan.¹⁷²

Riitojen ratkaiseminen. Jos sopimuksessa, joka muutoinkin sisältää lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä, on määräyksiä pakollisesta ja osapuolia sitovasta menettelystä sopimuksen tulkintaa tai sen soveltamista koskevan riidan ratkaisemisesta osapuolten välillä, voi riidan ratkaisu vaikuttaa siihen, miten Suomessa laintasoisena säänneltyä asiaa koskevaa määräystä on sovellettava. Tällaisissa tapauksissa riitojen ratkaisemista koskeva määräys kuuluu lainsäädännön alaan.¹⁷³ Jos riidan käsittely sopimuksessa on osoitettu sellaisen pysyvän kansainvälisen tuomioistuimen tai välitystuomioistuimen ratkaistavaksi, jonka tuomiovallan Suomi on aikaisemmin tunnustanut, kuten esimerkiksi Kansainvälinen tuomioistuin tai Haagin pysyvä välitystuomioistuin, tällainen sopimusmääräys ei kuitenkaan kuulu lainsäädännön alaan.

Sopimuksentekovallan delegointi kansalliselle viranomaiselle tai kansainväliselle toimielimelle.¹⁷⁴ Sopimuksentekovaltaa voidaan siirtää muille viranomaisille ja kansainväliselle toimielimelle valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamislailla. Delegointia koskeva sopimusmääräys kuuluu lainsäädännön alaan.¹⁷⁵ Sopimuksentekovallan delegointi voi sisältää myös oikeuden muuttaa sopimusta määräenemmistöpäätöksellä. Tällainen tilanne voi olla kysymyksessä esimerkiksi silloin, kun kansainvälinen toimielin määräenemmistöpäätöksellään voi päättää kaikkia osapuolia sitovista muutoksista, jotka Suomessa perustuslain mukaan edellyttävät eduskunnan myötävaikutusta. Tällöin valtio voi tulla sidotuksi muutokseen vastoin tahtoaan, jonka vuoksi määräys kuuluu lainsäädännön alaan.¹⁷⁶ Jos määräenemmistöllä voidaan päättää asioista, jotka merkittävällä tavalla vaikuttavat Suomen täysivaltaisuuteen, määräyksellä on vaikutusta myös sopimuksen käsittelyjärjestykseen eduskunnassa.¹⁷⁷

EU-sopimuksiin liittyvää perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöä

EU:n perussopimukset: PeVL 14/1994 vp, PeVL 10/1998 vp, PeVL 38/2001 vp, PeVL 11/2003 vp, PeVL 16/2005 vp, PeVL 36/2006 vp, PeVL 13/2008 vp.

Sekasopimukset: PeVL 6/2001 vp ­ HE 8/2001 vp: hajallaan olevien kalakantojen ja laajasti vaeltavien kalakantojen säilyttämistä ja hoitoa koskevien YK:n merioikeusyleissopimuksen määräysten täytäntöönpanosta tehty sopimus (toimivallan jakautumisen perusteluvelvollisuus).

PeVL 31/2001 vp ­ HE 84/2001 vp: Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtioiden ryhmän sekä Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden välisen kumppanuussopimuksen, ns. Cotonou sekä Euroopan yhteisön jäsenvaltioiden tämän sopimuksen johdosta tekemä sisäinen rahoitussopimus (sekasopimus ja EU:n sisäiset sopimukset).

PeVL 15/2004 vp ­ HE 165/2003 vp: Århusin yleissopimus (hyväksymispäätöksen ala, selityksen antaminen).

PeVL 16/2004 vp ­ HE 59/2004 vp: ihmishengen turvallisuudesta merellä v. 1974 tehdyn kansainvälisen yleissopimuksen liitteen muutos sekä alusten ja satamarakenteiden kansainvälinen turvasäännöstö (sekasopimus, jossa jäsenvaltiot käyttävät unionin toimivaltaa; toimivallan jakautuminen).

PeVL 24/2004 vp ­ HE 134/2004 vp: vaarallisten tavaroiden kansainvälisistä tiekuljetuksista tehdyn eurooppalaisen sopimuksen A liitteen muutokset (toimivallan jakautuminen ja hyväksymispäätöksen ala).

Euroopan unionissa tehtävät päätökset tai niihin rinnastettavat asiat: PeVL 49/2001 vp ­ HE 173/2001 vp: EU:n turvallisuusalan tutkimuslaitokselle ja satelliittikeskukselle sekä niiden toimielimille ja henkilöstölle myönnettävistä erioikeuksista ja vapauksista tehty neuvostossa kokoontuneiden hallitusten edustajien päätös (neuvostossa kokoontuneiden hallitusten edustajien päätös, joka käsitelty tavanomaisen valtiosopimuksen tavoin).

PeVL 6/2004 vp ­ HE 9/2004 vp: Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännön muuttaminen (unionin päätös, joka jäsenvaltioiden hyväksyttävä valtiosääntönsä mukaisesti).

PeVL 16/2005 vp ­ HE 268/2004 vp: EU:n sotilasesikunnan ja unionin käyttöön mahdollisesti asetettujen esikuntien ja joukkojen sotilas- ja siviilihenkilöiden asemasta tehty sopimus, korvausvaatimuksista luopumisesta EU:n kriisinhallintaoperaatioiden yhteydessä tehty sopimus (neuvostossa kokoontuneiden hallitusten edustajien väliset sopimukset; täysivaltaisuus ja selityksen antaminen).

PeVL 56/2006 vp ­ HE 242/2006 vp: Rajat ylittävän yhteistyön tehostamisesta erityisesti terrorismin, rajat ylittävän rikollisuuden ja laittoman muuttoliikkeen torjumiseksi tehty sopimus (Prümin sopimus¸ unionin asioihin rinnastettava asia).

PeVL 60/2006 vp ­ E 123/2006 vp: Eurojustin ja Amerikan yhdysvaltojen välinen yhteistyösopimus (Euroopan unionissa tehty sopimus; perustuslain 96 §:n soveltamisala).

PeVL 7/2012 vp – HE 10/2012 vp: Venäjän federaation kanssa tehdyn lentoliikennesopimuksen muuttamista koskeva pöytäkirja (EU:n valtuutuksen perusteella tehty sopimus).

PeVL 13/2012 vp ­ HE 34/2012 vp: Euroopan vakausmekanismin (EVM) perustamisesta tehty sopimus (unionin asioihin rinnastettava asia, toimivallan siirto kansainväliselle elimelle).

PeVL 37/2012 vp ­ HE 155/2012 vp: Talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta tehty sopimus (unionin asioihin rinnastettava asia, toimi­ vallan siirto kansainväliselle elimelle).

PeVL 35/2014 vp ­ HE 175/2014 vp: Vakausmaksujen siirrosta yhteiseen kriisinratkaisurahastoon ja rahasto-osuuksien yhdistämisestä tehty sopimus (unionin asioihin rinnastettava asia, toimivallan siirto kansainväliselle elimelle).

PeVL 14/2014 vp ­ HE 41/2014 vp: Vaarallisten aineiden kuljetuksista rautatieliikenteessä Venäjän kanssa tehty sopimus (EU:n valtuutuksen perusteella tehty sopimus; sopimuksen­ tekovallan delegointi).

PeVL 8/2015 vp ­ HE 45/2015 vp Yhdistetystä patenttituomioistuimesta tehty sopimus (unionin asioihin rinnastettava asia, toimivallan siirto kansainväliselle elimelle).

Viitteet

151. Ks. erityisesti PeVL 11/2000 vp, PeVL 12/2000 vp ja PeVL 45/2000 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunnot löytyvät eduskunnan Internet-sivuilta. Perustuslakikysymysten arviointia ja perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöä on selostettu myös Lainkirjoittajan oppaassa (OM 37/2013).
152. PeVL 38/2000 vp, PeVL 43/2000 vp, PeVL 45/2000 vp, PeVL 6/2001 vp, PeVL 24/2001 vp, PeVL 29/2001 vp, PeVL 31/2001 vp, PeVL 38/2001 vp, PeVL 49/2001 vp, PeVL 51/2001 vp, PeVL 61/2001 vp, PeVL 7/2002 vp, PeVL 13/2002 vp, PeVL 18/2002 vp, PeVL 30/2002 vp, PeVL 44/2002 vp, PeVL 24/2004 vp, PeVL 5/2007 vp, PeVL 13/2008 vp ja PeVL 16/2008 vp. Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuudesta varaumaa, julistusta tai selitystä annettaessa ks. erityisesti PeVL 2/1980 vp, PeVL 28/1997 vp, PeVL 36/1997 vp, PeVL 45/2000 vp, PeVL 4/2006 vp ja PeVL 2/2008 vp. Vrt. myös HE 8/2001 vp.
153. PeVL 11/2000 vp ja PeVL 12/2000 vp.
154. PeVL 45/2000 vp, PeVL 3/2001 vp ja PeVL 6/2001 vp; ks. myös PeVL 38/2001 vp, PeVL 44/2002 vp, PeVL 21/2003 vp, PeVL 9/2003 vp, PeVL 16/2005 vp ja PeVL 56/2006 vp, PeVL 14/2010 vp, PeVL 19/2010 vp. Muun kuin merkittävän toimivallan siirrosta, ks. myös HE 60/2010 vp. Ks. myös PeVL 13/2012 vp, PeVL 8/2015 vp.
155. Esim. PeVL 38/2000 vp.
156. Esim. PeVL 38/2000 vp ja PeVL 49/2001 vp.
157. PeVL 2/1990 vp, PeVM 4/2004 vp ja PeVM 2/2006 vp.
158. PeVL 31/2001 vp.
159. PeVL 31/2001 vp.
160. PeVL 6/2001 vp ja PeVL 24/2001 vp.
161. PeVL 31/2001 vp; HE 84/2001 vp.
162. Ks. PeVL 14/2010 vp, myös HE 1/1998 vp, s. 145, PeVL 15/1994 vp, PeVL 16/2004 vp, PeVL 19/2010 vp. Lisäksi vuonna 2012 voimaan tulleiden perustuslain tarkistusten myötä täysivaltaisuutta ja kansainvälisten velvoitteiden hyväksymistä koskevat perustuslain 1 ja 94 §:n säännökset ovat muuttuneet (ks. HE 60/2010 vp, s. 45/II; PeVM 9/2010). Perustuslain 94 §:n ja sen esitöiden mukaan eduskunnan toimivallan siirtäminen tapahtuu merkittävän ja muun toimivallan erottelun mukaisesti. Muusta kuin merkittävästä eduskunnan toimivallan siirrosta voidaan nykyisin päättää tavallisella ääntenenemmistöllä. Ks. tästä mm. PeVL 66/2014 vp, PeVL 13/2012 vp ja PeVL 8/2015 vp.  
163. Ks. edellä jakso 2.4 Sopimuksentekovallan delegointi ja sitä koskeva perustuslakivaliokunnan tulkintakäytäntö.
164. Ks. mm. PeVL 38/2001 vp.
165. Ks. sopimuksen ja sen voimaansaattamislain hyväksymistä koskevasta päätöksenteosta jakso 7.1.

7.6 Hallituksen esitys

Jos valtiosopimus edellyttää eduskunnan hyväksyntää, se hankitaan hallituksen esityksellä.

Oikeusministeriössä laadituissa hallituksen esitysten laatimisohjeissa (HELO) on yleiset ohjeet hallituksen esityksiä laadittaessa huomioon otettavista seikoista. Yleisiä ohjeita on noudatettava soveltuvin osin myös valtiosopimuksia koskevissa esityksissä. HELO sisältää myös valtiosopimuksen hyväksymistä ja voimaansaattamista koskevan esityksen rakenteen.¹⁷⁸ Vakio-otsikointia voidaan tarvittaessa muunnella esityksen luonteen ja laajuuden mukaan. Jäljempänä selostetaan eräitä valtiosopimuksia koskevissa esityksissä erityisesti huomioon otettavia seikkoja.

Hallituksen esityksen nimikkeestä tulee käydä ilmi, että kyseessä on esitys eduskunnalle sopimuksen hyväksymiseksi ja voimaansaattamiseksi.

Sopimuksen sisältöä ja sen suhdetta Suomen lainsäädäntöön koskevassa jaksossa selostetaan valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen sisältöä yleensä artiklakohtaisesti. Laajahkojen sopimusten kohdalla voidaan asian luonteesta riippuen selostaa sopimuksen sisältöä luvuittain tai muulla tavoin ryhmiteltynä. Tämän lisäksi tulee selvittää sopimusmääräysten suhdetta Suomen lainsäädäntöön. Jos määräys on ristiriidassa jonkin lain kanssa tai edellyttää uutta lainsäädäntöä, on selostettava, minkälaisiin lainsäädäntötoimenpiteisiin on tarpeen ryhtyä.

Esityksestä on käytävä ilmi, milloin valtiosopimus tulee kansainvälisesti voimaan tai milloin se mahdollisesti jo on tullut voimaan. Jos sopimus ei vielä ole tullut kansainvälisesti voimaan, on selostettava ne edellytykset, joiden täyttyessä sopimus tulee voimaan. Niissä tapauksissa, joissa sopimus jo on kansainvälisesti voimassa, tulee lisäksi selostaa sopimuksen arvioitu voimaantuloajankohta Suomen osalta.

Koska valtiosopimuksen voimaansaattamislain voimaantuloajankohta on yleensä syytä olla sama kuin sopimuksen voimaantuloajankohta, esityksessä ei tavallisesti voida esittää tarkkaa lain voimaantulopäivämäärää. Perusteluissa lakiehdotuksen voimaantuloajankohta voidaan ilmaista esimerkiksi seuraavasti: ”Esitykseen sisältyvä laki esitetään tulevaksi voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana samanaikaisesti sopimuksen kanssa”.

Jos sopimukseen sisältyy Ahvenanmaan toimivaltaan kuuluvia määräyksiä, esityksessä on mainittava, miltä osin sopimuksen määräykset kuuluvat maakunnan lainsäädäntövaltaan. Jos sopimus ei sisällä Ahvenanmaan toimivaltaan kuuluvia määräyksiä, myös tämä todetaan esityksessä. Edellä mainittu Ahvenanmaan toimivaltaa koskeva arvio sisällytetään jaksoon Ahvenanmaan maakuntapäivien suostumus.¹⁷⁹

Valtiosopimuksen hyväksymistä ja voimaansaattamista koskevaa hallituksen esitystä valmisteltaessa tulisi kiinnittää erityistä huomiota myös esityksen vaikutusten arviointiin. Velvoitteen voimaansaattamisen vaikutukset tulisi selvittää mahdollisimman varhaisessa vaiheessa valmistelua ja arvio niistä tulisi sisällyttää velvoitteen hyväksymistä ja voimaansaattamista koskevaan hallituksen esitykseen.¹⁸⁰ Myös valtiosopimuksia koskevat hallituksen esitykset toimitetaan tarkastettavaksi valtioneuvoston lainsäädännön arviointineuvostolle.

Valtiosopimusta koskevaan hallituksen esitykseen sisältyvä voimaansaattamislakiehdotus on yleensä niin sanottu blankettilaki, jonka säännöksissä sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä ei selosteta eikä yksilöidä. Tämän vuoksi on tärkeää, että ne sopimusmääräykset, jotka kuuluvat lainsäädännön alaan ja näin ollen saatetaan Suomessa voimaan laintasoisina, selostetaan ja perustellaan esityksessä riittävän yksityiskohtaisesti. Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta koskevassa jaksossa on yksilöitävä sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset. Pelkkä toteamus siitä, että sopimus sisältää useita lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä, ei eduskunnan päätöksentekoa ja sopimuksen soveltamista ajatellen ole riittävää.

Sekasopimukset sisältävät sekä unionin että jäsenvaltion toimivaltaan kuuluvia määräyksiä. Unionin toimivaltaan kuuluvia sopimusmääräyksiä ei Suomessa saateta voimaan, eivätkä ne kuulu eduskunnan toimivaltaan. Tämän vuoksi toimivallan jakautuminen EU:n ja jäsenvaltioiden välillä selostetaan ennen arviointia lainsäädännön alaan kuuluvista määräyksistä.¹⁸¹ Perustuslakivaliokunta on pitänyt tärkeänä, että toimivallan jakautumiseen unionin ja jäsenvaltioiden välillä kiinnitetään riittävästi huomiota laadittaessa hallituksen esityksiä sekasopimuksista. Valiokunta on todennut, että esityksistä tulee riittävällä tarkkuudella käydä asiaryhmittäin ilmi, miltä osin sopimuksen määräykset tai niiden kohteena olevat seikat kuuluvat jäsenvaltioiden toimivaltaan.¹⁸² Jos toimivallan jakautumisesta on hallituksen esityksen artiklakohtaisissa perusteluissa tehty yksityiskohtaisesti selkoa, on riittävää, jos eduskunnan suostumuksen tarpeellisuuteen sisällytetään yhteenveto toimivallanjaosta.

Käsittelyjärjestystä koskevassa jaksossa käsitellään sopimuksen suhdetta perustuslakiin ja tehdään kokoavasti selkoa perustuslain kannalta merkityksellisistä sopimusmääräyksistä. Perustuslakivaliokunnan käytäntö tulee ottaa asianmukaisesti huomioon, ja siitä on tehtävä selkoa ainakin viittausmaininnoilla tärkeimpiin asiaan liittyviin valiokunnan lausuntoihin. Jakson lopussa esitetään arvio sopimuksen hyväksymisen käsittelyjärjestyksestä ja lakiehdotuksen säätämisjärjestyksestä. Jos sopimuksen tai lakiehdotuksen suhde perustuslakiin on tulkinnanvarainen, voidaan jakson loppuun ottaa lausuma esityksen saattamisesta perustuslakivaliokunnan käsiteltäväksi. Säätämisjärjestystä koskevan jakson otsikkona käytetään muotoa ”käsittelyjärjestys”, jos esitykseen ei liity lainkaan tai yksinomaan lakia, eikä kysymyksessä ole siten säätämisjärjestysasia sanan varsinaisessa merkityksessä.¹⁸³

Jos sopimuksen perustuslainmukaisuudesta selvästikään ei ole epäilyksiä, voidaan tästä ja ehdotetusta käsittelyjärjestyksestä mainita eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta koskevassa jaksossa. Tällöin erillinen käsittelyjärjestysjakso ei ole tarpeen.

Hallituksen esityksessä esitetään, että eduskunta hyväksyisi kysymyksessä olevan sopimuksen¹⁸⁴ ja siihen mahdollisesti liittyvät lainsäädännön alaan kuuluvat varaumat, julistukset ja selitykset. Tällainen esitys tehdään ponnen muodossa.¹⁸⁵ Hallituksen esityksen perusteluissa tehdään yleensä selkoa myös muista sopimukseen liittyvistä varaumista, julistuksista tai selityksistä, vaikka niille ei eduskunnan suostumusta pyydetäkään.

Viitteet

175. Hallituksen esityksen laatimisohjeet, jakso VI.
176. Ahvenanmaan erityisasemaa selostetaan tarkemmin luvussa 10.
177. Ks. Säädösehdotusten vaikutusten arviointiohjeet, OM 2007:6.
178. Vrt. EU:n valtuutuksen perusteella tehtävät sopimukset (VNOS 3 §:n 9 kohdan sopimukset), joissa eduskunnan suostumus -jaksossa selostetaan lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä myös unionin toimivaltaan kuuluvin osin. Ks. PeVL 7/2012 vp (eduskunta hyväksyy tällaiset sopimukset kokonaisuudessaan).
179. PeVL 6/2001 vp, PeVL 31/2001 vp.
180. PeVM 2/2001 vp.
181. Perustuslakivaliokunta ei ole katsonut olevan ehdotonta estettä sille, että eduskunnan hyväksyminen rajataan joissakin tilanteissa koskemaan vain eduskunnan hyväksymistä vaativia velvoitteen määräyksiä. Valiokunnan mielestä tällaisesta poikkeuksellisesta tilanteesta voi olla kyse ainoastaan, jos eduskunnan hyväksymistä vaativa velvoitteen osa muodostaa sen muista osista selvästi erillisen ja niistä niin teknisesti kuin asiallisesti riippumattoman kokonaisuuden. Eduskunnan hyväksymisen ulkopuolelle teknisesti rajattavissa oleviin velvoitteen osiin ei voi sisältyä lainsäädännön alaan kuuluvia — eikä niihin vaikuttavia — tai muutoin eduskunnan hyväksymistä vaativia määräyksiä. (PeVL 18/2002 vp, PeVL 24/2004 vp ja PeVL 16/2008 vp).
182. Ponsista on malleja liitteessä 2.