7.6 Hallituksen esitys

Jos valtiosopimus edellyttää eduskunnan hyväksyntää, se hankitaan hallituksen esityksellä.

Oikeusministeriössä laadituissa hallituksen esitysten laatimisohjeissa (HELO) on yleiset ohjeet hallituksen esityksiä laadittaessa huomioon otettavista seikoista. Yleisiä ohjeita on noudatettava soveltuvin osin myös valtiosopimuksia koskevissa esityksissä. HELO sisältää myös valtiosopimuksen hyväksymistä ja voimaansaattamista koskevan esityksen rakenteen.¹⁷⁸ Vakio-otsikointia voidaan tarvittaessa muunnella esityksen luonteen ja laajuuden mukaan. Jäljempänä selostetaan eräitä valtiosopimuksia koskevissa esityksissä erityisesti huomioon otettavia seikkoja.

Hallituksen esityksen nimikkeestä tulee käydä ilmi, että kyseessä on esitys eduskunnalle sopimuksen hyväksymiseksi ja voimaansaattamiseksi.

Sopimuksen sisältöä ja sen suhdetta Suomen lainsäädäntöön koskevassa jaksossa selostetaan valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen sisältöä yleensä artiklakohtaisesti. Laajahkojen sopimusten kohdalla voidaan asian luonteesta riippuen selostaa sopimuksen sisältöä luvuittain tai muulla tavoin ryhmiteltynä. Tämän lisäksi tulee selvittää sopimusmääräysten suhdetta Suomen lainsäädäntöön. Jos määräys on ristiriidassa jonkin lain kanssa tai edellyttää uutta lainsäädäntöä, on selostettava, minkälaisiin lainsäädäntötoimenpiteisiin on tarpeen ryhtyä.

Esityksestä on käytävä ilmi, milloin valtiosopimus tulee kansainvälisesti voimaan tai milloin se mahdollisesti jo on tullut voimaan. Jos sopimus ei vielä ole tullut kansainvälisesti voimaan, on selostettava ne edellytykset, joiden täyttyessä sopimus tulee voimaan. Niissä tapauksissa, joissa sopimus jo on kansainvälisesti voimassa, tulee lisäksi selostaa sopimuksen arvioitu voimaantuloajankohta Suomen osalta.

Koska valtiosopimuksen voimaansaattamislain voimaantuloajankohta on yleensä syytä olla sama kuin sopimuksen voimaantuloajankohta, esityksessä ei tavallisesti voida esittää tarkkaa lain voimaantulopäivämäärää. Perusteluissa lakiehdotuksen voimaantuloajankohta voidaan ilmaista esimerkiksi seuraavasti: ”Esitykseen sisältyvä laki esitetään tulevaksi voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana samanaikaisesti sopimuksen kanssa”.

Jos sopimukseen sisältyy Ahvenanmaan toimivaltaan kuuluvia määräyksiä, esityksessä on mainittava, miltä osin sopimuksen määräykset kuuluvat maakunnan lainsäädäntövaltaan. Jos sopimus ei sisällä Ahvenanmaan toimivaltaan kuuluvia määräyksiä, myös tämä todetaan esityksessä. Edellä mainittu Ahvenanmaan toimivaltaa koskeva arvio sisällytetään jaksoon Ahvenanmaan maakuntapäivien suostumus.¹⁷⁹

Valtiosopimuksen hyväksymistä ja voimaansaattamista koskevaa hallituksen esitystä valmisteltaessa tulisi kiinnittää erityistä huomiota myös esityksen vaikutusten arviointiin. Velvoitteen voimaansaattamisen vaikutukset tulisi selvittää mahdollisimman varhaisessa vaiheessa valmistelua ja arvio niistä tulisi sisällyttää velvoitteen hyväksymistä ja voimaansaattamista koskevaan hallituksen esitykseen.¹⁸⁰ Myös valtiosopimuksia koskevat hallituksen esitykset toimitetaan tarkastettavaksi valtioneuvoston lainsäädännön arviointineuvostolle.

Valtiosopimusta koskevaan hallituksen esitykseen sisältyvä voimaansaattamislakiehdotus on yleensä niin sanottu blankettilaki, jonka säännöksissä sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä ei selosteta eikä yksilöidä. Tämän vuoksi on tärkeää, että ne sopimusmääräykset, jotka kuuluvat lainsäädännön alaan ja näin ollen saatetaan Suomessa voimaan laintasoisina, selostetaan ja perustellaan esityksessä riittävän yksityiskohtaisesti. Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta koskevassa jaksossa on yksilöitävä sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset. Pelkkä toteamus siitä, että sopimus sisältää useita lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä, ei eduskunnan päätöksentekoa ja sopimuksen soveltamista ajatellen ole riittävää.

Sekasopimukset sisältävät sekä unionin että jäsenvaltion toimivaltaan kuuluvia määräyksiä. Unionin toimivaltaan kuuluvia sopimusmääräyksiä ei Suomessa saateta voimaan, eivätkä ne kuulu eduskunnan toimivaltaan. Tämän vuoksi toimivallan jakautuminen EU:n ja jäsenvaltioiden välillä selostetaan ennen arviointia lainsäädännön alaan kuuluvista määräyksistä.¹⁸¹ Perustuslakivaliokunta on pitänyt tärkeänä, että toimivallan jakautumiseen unionin ja jäsenvaltioiden välillä kiinnitetään riittävästi huomiota laadittaessa hallituksen esityksiä sekasopimuksista. Valiokunta on todennut, että esityksistä tulee riittävällä tarkkuudella käydä asiaryhmittäin ilmi, miltä osin sopimuksen määräykset tai niiden kohteena olevat seikat kuuluvat jäsenvaltioiden toimivaltaan.¹⁸² Jos toimivallan jakautumisesta on hallituksen esityksen artiklakohtaisissa perusteluissa tehty yksityiskohtaisesti selkoa, on riittävää, jos eduskunnan suostumuksen tarpeellisuuteen sisällytetään yhteenveto toimivallanjaosta.

Käsittelyjärjestystä koskevassa jaksossa käsitellään sopimuksen suhdetta perustuslakiin ja tehdään kokoavasti selkoa perustuslain kannalta merkityksellisistä sopimusmääräyksistä. Perustuslakivaliokunnan käytäntö tulee ottaa asianmukaisesti huomioon, ja siitä on tehtävä selkoa ainakin viittausmaininnoilla tärkeimpiin asiaan liittyviin valiokunnan lausuntoihin. Jakson lopussa esitetään arvio sopimuksen hyväksymisen käsittelyjärjestyksestä ja lakiehdotuksen säätämisjärjestyksestä. Jos sopimuksen tai lakiehdotuksen suhde perustuslakiin on tulkinnanvarainen, voidaan jakson loppuun ottaa lausuma esityksen saattamisesta perustuslakivaliokunnan käsiteltäväksi. Säätämisjärjestystä koskevan jakson otsikkona käytetään muotoa ”käsittelyjärjestys”, jos esitykseen ei liity lainkaan tai yksinomaan lakia, eikä kysymyksessä ole siten säätämisjärjestysasia sanan varsinaisessa merkityksessä.¹⁸³

Jos sopimuksen perustuslainmukaisuudesta selvästikään ei ole epäilyksiä, voidaan tästä ja ehdotetusta käsittelyjärjestyksestä mainita eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta koskevassa jaksossa. Tällöin erillinen käsittelyjärjestysjakso ei ole tarpeen.

Hallituksen esityksessä esitetään, että eduskunta hyväksyisi kysymyksessä olevan sopimuksen¹⁸⁴ ja siihen mahdollisesti liittyvät lainsäädännön alaan kuuluvat varaumat, julistukset ja selitykset. Tällainen esitys tehdään ponnen muodossa.¹⁸⁵ Hallituksen esityksen perusteluissa tehdään yleensä selkoa myös muista sopimukseen liittyvistä varaumista, julistuksista tai selityksistä, vaikka niille ei eduskunnan suostumusta pyydetäkään.

Viitteet

Hallituksen esityksen laatimisohjeet, jakso VI.
Ahvenanmaan erityisasemaa selostetaan tarkemmin luvussa 10.
Ks. Säädösehdotusten vaikutusten arviointiohjeet, OM 2007:6.
Vrt. EU:n valtuutuksen perusteella tehtävät sopimukset (VNOS 3 §:n 9 kohdan sopimukset), joissa eduskunnan suostumus -jaksossa selostetaan lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä myös unionin toimivaltaan kuuluvin osin. Ks. PeVL 7/2012 vp (eduskunta hyväksyy tällaiset sopimukset kokonaisuudessaan).
PeVL 6/2001 vp, PeVL 31/2001 vp.
PeVM 2/2001 vp.
Perustuslakivaliokunta ei ole katsonut olevan ehdotonta estettä sille, että eduskunnan hyväksyminen rajataan joissakin tilanteissa koskemaan vain eduskunnan hyväksymistä vaativia velvoitteen määräyksiä. Valiokunnan mielestä tällaisesta poikkeuksellisesta tilanteesta voi olla kyse ainoastaan, jos eduskunnan hyväksymistä vaativa velvoitteen osa muodostaa sen muista osista selvästi erillisen ja niistä niin teknisesti kuin asiallisesti riippumattoman kokonaisuuden. Eduskunnan hyväksymisen ulkopuolelle teknisesti rajattavissa oleviin velvoitteen osiin ei voi sisältyä lainsäädännön alaan kuuluvia — eikä niihin vaikuttavia — tai muutoin eduskunnan hyväksymistä vaativia määräyksiä. (PeVL 18/2002 vp, PeVL 24/2004 vp ja PeVL 16/2008 vp).
Ponsista on malleja liitteessä 2.