12 Sopimusasiakirjojen julkisuus

12.1 Yleistä

Valtiosopimusten ja muiden kansainvälisten velvoitteiden julkisuutta sääntelevät viranomaisten asiakirjojen julkisuutta koskevat yleiset säännökset. Viranomaisten asiakirjojen julkisuudesta säädetään viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999), jäljempänä julkisuuslaki. Suomen julkisuuslainsäädäntö perustuu julkisuusperiaatteeseen, joten viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei laissa erikseen toisin säädetä.

Valtioneuvoston esittelijän käsikirjassa on ohjeet valtioneuvoston asiakirjojen julkisuudesta ja salassa pidettävien asioiden esittelystä.

12.2 Julkiset asiakirjat

Asiakirjan julkisuus merkitsee sitä, että jokaisella on oikeus saada asiakirjasta tieto ja että viranomaisen on pyynnöstä annettava siitä virallinen jäljennös tai ote taikka annettava se viranomaisen luona luettavaksi tai jäljennettäväksi.

Viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei lailla toisin säädetä. Ehdottoman tiedonsaantioikeuden ulkopuolella ovat salassa pidettäviksi säädetyt asiakirjat (julkisuuslaki 24 §) sekä keskeneräiseen asiaan liittyvät harkinnanvaraisesti julkiset asiakirjat (julkisuuslaki 6 ja 7 §). Valtioneuvoston tasavallan presidentille tekemät ratkaisuehdotukset tulevat julkiseksi valtioneuvoston yleisistunnon jälkeen. Valtiosopimus tulee siten julkiseksi tavallisesti viimeistään silloin, kun sopimuksen allekirjoittamisesta on tehty ratkaisuehdotus tasavallan presidentille tai VNOS 3 §:n 9 kohdan sopimusten ollessa kyseessä valtioneuvostolle. Jos asiakirjasta erityisestä syystä ei tulisi antaa tietoja vielä valtioneuvoston yleisistunnon jälkeen, esimerkiksi ennen sopimuksen allekirjoittamista, sitä voidaan käsitellä harkinnanvaraisesti julkisena allekirjoitukseen saakka.²²⁵

EU-sopimusten julkisuuteen sovelletaan lähtökohtaisesti samoja sääntöjä. Toisin sanoen tiedonsaantioikeus suomalaisen viranomaisen hallussa olevasta asiakirjasta tai asiakirjan mahdollinen salassapito perustuu julkisuuslakiin. Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen EY N:o 1049/2001, jäljempänä avoimuusasetus, 5 artikla koskee kansallisen viranomaisen hallussa olevia toimielinten asiakirjoja. Kyseistä säännöstä sovelletaan tilanteessa, jossa kansallinen viranomainen vastaanottaa asiakirjapyynnön, joka koskee toimielimeltä peräisin olevaa asiakirjaa.²²⁶

Asiakirjojen julkisuutta koskeva lainsäädäntö on erilainen eri maissa. Sopimusneuvotteluissa toinen osapuoli voi esittää, että valtiosopimuksesta tai sen osasta ei tulisi antaa tietoja julkisuuteen sen voimaantulon jälkeenkään. Voimaantullutta valtiosopimusta ei voida Suomessa voimassa olevan lainsäädännön mukaan kuitenkaan pitää salassa.

Kansainväliset järjestöt julkaisevat nykyään niiden puitteissa neuvoteltavien sopimusten tekstit usein jo luonnosvaiheessa. Tällaiset suomalaisen viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ovat aina myös Suomen julkisuutta koskevan lainsäädännön mukaisesti julkisia asiakirjoja.

Viitteet

1. Ks. myös Valtioneuvoston esittelijän käsikirja.
2. Avoimuusasetuksen 5 artiklassa säädetään, että ” [k]un jäsenvaltio vastaanottaa pyynnön, joka koskee sen hallussa olevaa toimielimestä peräisin olevaa asiakirjaa, jäsenvaltio kuulee asianomaista toimielintä, jollei ole selvää, että asiakirja on luovutettava tai että sitä ei tule luovuttaa, voidakseen tehdä päätöksen, joka ei vaaranna tämän asetuksen tavoitteiden saavuttamista. Jäsenvaltio voi tämän asemesta toimittaa pyynnön edelleen asiakirjan laatineelle toimielimelle.”

12.3 Harkinnanvaraisesti julkiset asiakirjat ja tiedonantovelvollisuus keskeneräisissä asioissa

Asiakirjasta, joka liittyy viranomaisella valmisteltavana olevan asiaan, ei ole oikeutta saada tietoa ennen laissa säädettyä ajankohtaa (julkisuuslaki 6, 7 ja 9 §). Näistä asiakirjoista viranomaisella on kuitenkin oikeus antaa tietoja niiltä osin kuin tietoja ei ole pidettävä salassa. Julkisuuslain 9 §:n mukaan tiedon antaminen asiakirjasta, joka ei ole vielä julkinen, on viranomaisen harkinnassa. Myös valtiosopimusluonnoksesta voidaan antaa neuvotteluvaiheessa tämän nojalla tietoja.

Valtiosopimusten valmistelussa on lisäksi otettava huomioon julkisuuslain 19 §, jonka mukaan viranomaisen on, jollei salassapitosäännöksistä muuta johdu, pidettävä saatavissa asiakirjoja, joista selviävät tiedot lainsäädännön uudistamista koskevan työn käynnistämisestä, sitä koskevasta toimeksiannosta, asetetusta määräajasta sekä valmistelusta vastaavasta henkilöstä sekä valmisteilla olevista yleisesti merkittäviä kysymyksiä koskevista suunnitelmista, selvityksistä ja ratkaisuista. Sama koskee valmisteilla olevia yleisesti merkittäviä asioita.

12.4 Salassa pidettävät asiakirjat

Julkisuuslain 24 §:n salassapitoperusteista valtiosopimuksia tai muita kansainvälisiä velvoitteita koskevat erityisesti 1 momentin 1 ja 2 kohdan ulkopoliittisia etuja koskevat säännökset.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 1 kohdassa mainitaan muun muassa ulkoministeriön ja edustustojen tilannearvioinnit ja poliittisista ja taloudellisista suhteista toisen valtion kanssa käytyjä neuvotteluja koskevat asiakirjat. Nämä perinteisen ulkopolitiikan keskeiseen toimialueeseen kuuluvat pääsääntöisesti salassa pidettävät asiakirjat voivat koskea myös sopimusneuvotteluja.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan Suomen suhteita toiseen valtioon tai kansainväliseen järjestöön koskevat asiakirjat ovat salassa pidettäviä, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Säännös koskee muita kuin perinteisen ulkopolitiikan ydinalueeseen kuuluvia asiakirjoja. Tämän säännöksen nojalla myös muun viranomaisen kuin ulkoministeriön hallussa olevat sopimusneuvotteluja koskevat asiakirjat voivat olla salaisia, jos tiedon antamisesta aiheutuu sanotulla tavalla vahinkoa tai haittaa.

Kansainvälisen käytännön mukaan neuvotteluosapuolen kannanottoja tai neuvotteluasetelmia ei ilmaista ilman asianomaisen valtion suostumusta. Tästä poikkeaminen voisi vaarantaa Suomen suhteet kyseiseen valtioon. Salassa pidettäviä ovat usein myös kansainvälisen järjestön tai toimielimen laatimat asiakirjat, jos ne kyseisen järjestön sääntöjen mukaan ovat salassa pidettäviä. Tällöinkin joudutaan kuitenkin tapauskohtaisesti harkitsemaan, aiheutuisiko julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu vahinko tai haitta, jos tieto annettaisiin. Myös Suomen omat neuvotteluohjeet saattavat olla salassa pidettäviä, jos tiedon antaminen niistä heikentäisi Suomen mahdollisuuksia toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Samoin EU:n neuvottelumandaatin liitteenä olevat neuvotteluohjeet eivät lähtökohtaisesti ole julkisia.²²⁷

Viitteet

1. Neuvotteluohjeet ovat yleensä luokiteltu ”EU restraint / EU restricted”.