2.6 Yhteisymmärryspöytäkirjat ja muut oikeudellisesti sitomattomat instrumentit

Yhteisymmärryspöytäkirjoilla ja muilla oikeudellisesti sitomattomilla instrumenteilla (”non-legally binding instruments”) tarkoitetaan kansainvälisissä suhteissa tavanomaisesti osapuolten poliittista yhteisymmärrystä ilmaisevia asiakirjoja. Yhteisymmärryspöytäkirjojen ("Memorandum of Understanding", "MoU") lisäksi oikeudellisesti sitomattomia instrumentteja voivat olla esimerkiksi erilaiset oikeudellisesti sitomattomat järjestelyt (Arrangement, Technical Arrangement), aiejulistukset ja -kirjeet (Letter of Intent, Joint Declaration of Intent) ja julistukset (Joint Declaration, Joint Statement). Asiakirjan nimikkeellä ei kuitenkaan ole ratkaisevaa merkitystä sen oikeudellisen luonteen arvioimisessa.

Kansainvälisessä käytännössä oikeudellisesti sitomattomien instrumenttien käyttö on viime vuosikymmeninä lisääntynyt huomattavasti.⁵⁸ Oikeudellisesti sitomattomia instrumentteja käytetään hyvin laajasti eri aloilla ja tilanteissa, ja niiden poliittinen merkittävyys ja toisaalta yksityiskohtaisuuden taso saattavat vaihdella huomattavasti. Oikeudellisesti sitomattomia instrumentteja voidaan käyttää ilmaisemaan julistuksenomaisesti poliittista yhteisymmärrystä tietyistä asioista, mutta niillä voidaan myös määritellä viranomaisten teknisemmän tason yhteistyöhön liittyviä seikkoja tai pohjustaa esimerkiksi tulevia yhteistyöhankkeita. Usein yhteisymmärryspöytäkirjoilla ja muilla oikeudellisesti sitomattomilla instrumenteilla sovitaan esimerkiksi yhteistyön edistämisestä, tietojen ja asiantuntemuksen vaihtamisesta, ja niillä voidaan myös perustaa löyhiä yhteistyörakenteita asiakirjan toimeenpanoa varten. Monissa tilanteissa toinen osapuoli voi pitää yhteisymmärryspöytäkirjoja ja muita oikeudellisesti sitomattomia instrumentteja tärkeinä yhteistyön välineitä ja mahdollistajina, vaikka ne eivät Suomen osalta olisikaan välttämättömiä yhteistyön toimeenpanemiseksi. Toimivaltaisen viranomaisen tulisi harkita instrumentin tarkoituksenmukainen sisältö ja sen yksityiskohtaisuuden taso sekä asiakirjan tavoite. Kansallisen menettelyn ja koordinaation osalta annetaan suosituksia jäljempänä.

Oikeudellisesti sitomattomien instrumenttien käyttökelpoisuutta arvioitaessa on keskeistä kiinnittää huomiota siihen, onko yhteistyössä tarvetta tavoitella oikeudellisesti sitovia oikeuksia ja velvollisuuksia. Oikeudellisesti sitomattomilla instrumenteilla voidaan joustavasti sopia yhteistyöjärjestelyistä erityisesti niissä tilanteessa, joissa tarvetta oikeudelliselle sitovuudelle ei ole. Oikeudellisesti sitomattomien instrumenttien tekeminen ja niiden myöhempi mahdollinen muuttaminen on yleensä huomattavasti joustavampaa kuin valtiosopimusten, koska oikeudellisesti sitomattomien instrumenttien tekemiseen ei sovelleta kansallisia valtiosopimusmenettelyitä. Joidenkin valtioiden käytännössä yhteisymmärryspöytäkirjoja suositaan myös tapauksissa, joissa asiakirjan tekstiä ei haluta julkistaa. Tässä yhteydessä on kuitenkin syytä huomata, että Suomessa julkisuusperiaatteen mukaisesti oikeudellisesti sitomattomat instrumentit ovat julkisia, jollei laissa erikseen toisin säädetä. Niitä koskevat siten samat julkisuus- ja salassapitosäännökset kuin muuta viranomaisten toimintaa ja asiakirjoja.⁵⁹ 

Yhteisymmärryspöytäkirjojen ja muiden oikeudellisesti sitomattomien instrumenttien oikeudellinen luonne arvioidaan tapauskohtaisesti mm. osapuolten tarkoituksen, asiakirjan sisällön ja muotoilujen sekä sen neuvottelua ja valmistelua koskevien olosuhteiden perusteella. Toisinaan asiakirjan oikeudellinen luonne ei ole aivan selvä. Osapuolten tarkoitus asiakirjan oikeudellisen sitomattomuuden osalta olisikin suositeltavaa todeta asiakirjassa nimenomaisesti.⁶⁰ Oikeudellisesti sitomaton instrumentti tulee muotoilla niin, että se ilmaisee vain poliittista tahtoa, eikä se saisi sisältää oikeudellisesti sitovia muotoiluja. Yhteisymmärryspöytäkirjoihin ja muihin oikeudellisesti sitomattomiin instrumentteihin ei tulisi sisällyttää esimerkiksi valtiota oikeudellisesti sitovia määräyksiä, lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä, eduskunnan budjettivaltaa sitovia määräyksiä, määräyksiä sitovasta riitojenratkaisusta, eikä valtiosopimuksille tyypillisiä loppumääräyksiä.

Yhteisymmärryspöytäkirjoissa ja muissa oikeudellisesti sitomattomissa instrumenteissa käytetään myös valtiosopimuksista poikkeavaa ei-sitovaa terminologiaa. Valtiosopimusoppaan liitteessä 9 (Word) esitetään yhteisymmärryspöytäkirjan malli, jossa esitetään yhteisymmärryspöytäkirjoille tyypillisiä muotoiluja. Liitteessä 9 esitetään myös esimerkkejä valtiosopimuksesta poikkeavasta yhteisymmärryspöytäkirjan terminologiasta, jota suositellaan käytettäväksi yhteisymmärryspöytäkirjoja ja muita oikeudellisesti sitomattomia instrumentteja laadittaessa.

Vaikka oikeudellisesti sitomattomat instrumentit eivät luo oikeudellisesti sitovia oikeuksia ja velvollisuuksia, osapuolten tulisi kuitenkin ryhtyä sellaisiin toimenpiteisiin, joita instrumenttien täytäntöön paneminen edellyttää.^2-6-4

Kansallinen menettely

Kansallisessa lainsäädännössä ei ole säädetty erikseen oikeudellisesti sitomattomia instrumentteja koskevasta valmistelu- ja hyväksymismenettelystä, vaan menettelyt perustuvat noudatettuihin käytäntöihin. Valmistelussa sovelletaan myös valtioneuvostosta annetun lain (VNL, 175/2003) ja valtioneuvoston ohjesäännön (VNOS, 262/2003) säännöksiä ministeriöiden toimivallasta ja valmistelua koskevasta yhteistyöstä.

Pääsääntöisesti oikeudellisesti sitomattomat instrumentit tehdään Suomessa sen ministeriön tai muun viranomaisen nimissä, jonka toimialaan asia pääosaltaan kuuluu. Poikkeuksellisesti oikeudellisesti sitomattomia instrumentteja voidaan myös tehdä myös Suomen tasavallan tai Suomen tasavallan hallituksen nimissä. Se ministeriö, jonka toimialaan asia pääosaltaan kuuluu, vastaa myös asian valmistelusta ja yhteistyön järjestämisestä muiden ministeriöiden kanssa (VNL 2 §, VNOS 10 §). Yhteisymmärryspöytäkirjan tarpeellisuudesta ja prosessiin ryhtymisestä tehdään arvio normaalisti ministeriön työjärjestyksestä ilmenevien vastuiden mukaisesti.

Pääsääntöisesti ministeriöt ja muut viranomaisten voivat tehdä yhteisymmärryspöytäkirjoja tai muita oikeudellisesti sitomattomia instrumentteja omalla toimialallaan, ja toimivaltaisen ministeriön tai muun viranomaisen tulee myös huolehtia instrumentin toimeenpanosta. Jos asia kuitenkin koskee poikkeuksellisesti useamman ministeriön tai viranomaisen toimialaa, tai mikäli se edellyttää täytäntöönpanotoimia muiden kuin toimivaltaisen ministeriön osalta, tulee tarvittavasta koordinaatiosta relevantteja tahojen kanssa huolehtia aikaisessa vaiheessa. Asiakirjan tekemisestä voidaan myös pyytää lausuntoja asiaankuuluvilta tahoilta.

Jos kyse on instrumentista, jonka arvioidaan olevan poliittisesti merkittävä tai se tehdään Suomen valtion tai hallituksen nimissä, tulee arvioida, tulisiko asiaa sen valmisteluvaiheessa käsitellä soveltuvassa valtioneuvoston valmistelu- tai koordinaatioelimessä.⁶¹ Tarkoituksenmukainen koordinaatiotapa tai -elin arvioidaan tapauskohtaisesti. Asiaa voidaan käsitellä esimerkiksi toimivaltaisessa ministerivaliokunnassa. Mikäli instrumentin arvioidaan olevan esimerkiksi ulko- ja turvallisuuspoliittisesti merkittävä, voidaan sitä käsitellä valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan ja tasavallan presidentin yhteisessä kokouksessa (ns. ”TP­-UT­VA”).

Eduskunnan tiedonsaantioikeuksista tulisi asian valmisteluvaiheessa myös tarvittaessa huolehtia. Tietojen antaminen eduskunnalle tulee oikeudellisesti sitomattomien instrumenttien osalta kyseeseen lähinnä silloin, kun kyse on ulko- ja turvallisuuspoliittisesti tai muutoin erityisen merkittävästä asiakirjasta. Tietoja voidaan antaa perustuslain 97 §:n mukaisella UTP-kirjeellä ulkoasiainvaliokunnalle tai muille valiokunnille perustuslain 47 §:n perusteella toimivaltaisen ministeriön laatimalla vapaamuotoisella muistiolla.⁶² 

Ennen oikeudellisesti sitomattoman instrumentin allekirjoittamista sen ministeriön, jonka toimialaan asia pääosaltaan kuuluu, tulisi tehdä työjärjestyksensä mukaisesti päätös asiakirjan allekirjoittamisesta. Päätöksessä yksilöidään instrumentin allekirjoittava henkilö ja mahdollinen sijainen. Lisäksi päätöksestä olisi hyvä ilmetä, miten asiaa on valtioneuvoston sisällä koordinoitu ja onko asiasta esimerkiksi annettu eduskunnalle tietoja.

Oikeudellisesti sitomattomia instrumentteja ei kansallisesti voimaansaateta. Niitä ei myöskään yleensä julkaista säädöskokoelman sopimussarjassa. Mikäli kyse on kuitenkin erityisen merkittävästä yhteisymmärryspöytäkirjasta tai muusta oikeudellisesti sitomattomasta instrumentista, tieto sen voimaantulosta sekä instrumentin teksti suositellaan julkaistavan säädöskokoelman sopimussarjassa^2-6-7 tai esimerkiksi ministeriön verkkosivuilla tai määräyskokoelmassa. Vaikka instrumentin tekstiä ei julkaistaisi, on se lähtökohtaisesti kuitenkin julkinen, ellei sen salassapidolle ole laissa salassapitoperustetta.

Yhteisymmärryspöytäkirjoja tai muita oikeudellisesti sitomattomia instrumentteja ei rekisteröidä YK:ssa YK:n peruskirjan 102 artiklan mukaisesti.

Yhteisymmärryspöytäkirjan allekirjoitettu alkuperäiskappale arkistoidaan viranomaisen arkistoon sekä asianhallintajärjestelmä VAHVA:an.

EU:n tekemät yhteisymmärryspöytäkirjat ja muut oikeudellisesti sitomattomat instrumentit

Myös EU voi tehdä yhteisymmärryspöytäkirjoja tai muita ei-sitovia instrumentteja oman toimivaltansa puitteissa. Tällöin EU:ssa sovelletaan EU-instituutioiden välillä sovittuja menettelyitä koskien oikeudellisesti sitomattomien instrumenttien neuvottelemista ja allekirjoittamista.^2-6-8 Käytännössä ns. NBI-menettely on EU:ssa kaksivaiheinen: ensimmäisessä, eli valmisteluvaiheessa, EU:n neuvottelijan, joka tapauksesta riippuen voi olla komissio tai Euroopan ulkosuhdehallinto, tulee pyytää neuvoston näkemystä aikeesta neuvotella oikeudellisesti sitomaton instrumentti. Menettelyn toisessa vaiheessa, joka ajoittuu ennen instrumentin aiottua allekirjoitusta, EU:n neuvottelijan tulee vielä välittää neuvostolle instrumentin luonnoksen teksti, jonka jälkeen neuvosto voi antaa luvan instrumentin allekirjoittamiseen tai hyväksymiseen.

Myös EU:ssa valmistelussa olevien oikeudellisesti sitomattomien instrumenttien kansallisesta koordinoinnista valtioneuvoston tasolla tulisi huolehtia asianmukaisella tavalla. Lähtökohtaisesti se ministeriö, jonka toimialaan asia pääosaltaan kuuluu, vastaa mahdollisten muiden toimivaltaisten tahojen konsultoinnista. Asiaa voidaan tarvittaessa käsitellä EU-asioiden yhteensovittamisjärjestelmässä eli käytännössä jaostoissa. Aina kantojen koordinointi varsinaisen yhteensovittamisjärjestelmän puitteissa ei ole mahdollista tai tarkoituksenmukaista, jolloin on käytettävä muita koordinointimuotoja. Myös EU:n tekemien oikeudellisesti sitomattomien instrumenttien osalta tulee tarvittaessa huolehtia eduskunnan tiedonsaantioikeuksista. Tämä tulee käytännössä kyseeseen lähinnä silloin, kun kyse on ulko- ja turvallisuuspoliittisesti tai muutoin erityisen merkittävästä asiakirjasta.

Viitteet

45. Oikeudellisesti sitomattomat instrumentit ovat saaneet myös kirjallisuudessa ja kansainvälisissä elimissä enemmän huomiota: mm. Yhdistyneiden kansakuntien kansainvälisen oikeuden toimikunnassa (ILC) on käsitelty aihetta vuodesta 2022 lähtien ja Euroopan neuvoston kansainvälisen julkisoikeuden oikeudellisten neuvonantajien komiteassa (CAHDI) vuodesta 2021 lähtien. Lisäksi Amerikan valtioiden järjestön oikeudellinen komitea julkaisi vuonna 2020 ohjeistuksen koskien sitovia ja ei-sitovia kansainvälisiä sopimuksia (Guidelines of the Inter-American Juridical Committee on Binding and Non-Binding Agreements).
46. Useissa tapauksissa toinen osapuoli voi neuvotteluissa pyrkiä sisällyttämään instrumenttiin ehdottoman salassapitoa koskevan kirjauksen. Kirjaus olisi kuitenkin syytä pyrkiä muotoilemaan niin, että tietoja käsitellään osapuolten kansallisen lainsäädännön mukaisesti.
47. Tämä voidaan tehdä esimerkiksi ilmaisulla: ”This Memorandum of Understanding is not legally binding and is not intended to supersede national law or international obligations by which the Participants are bound.”
48. Oikeudellisesti sitomattomien instrumenttien mahdollisista välillisistä oikeusvaikutuksista käydään myös kansainvälisellä tasolla keskustelua, ja esimerkiksi Yhdistyneiden kansakuntien kansainvälisen oikeuden toimikunnan ILC:n on tarkoitus käsitellä kysymystä työssään.
49. Tarkoituksenmukainen koordinaatiotapa tai -elin arvioidaan tapauskohtaisesti. Asiaa voidaan käsitellä esimerkiksi toimivaltaisessa ministerivaliokunnassa.
50. Ulkoasiainvaliokunta on pitänyt tarpeellisena saada tietoja erilaisista poliittisesti merkittävistä yhteisymmärryspöytäkirjoista, vaikka niillä ei ole oikeudellisesti valtiosopimusten sitovuutta, koska nämä kuitenkin ohjaavat monia hallitusten toimintatapoja (ks. UaVL 2/2006 vp, s. 3–4). Eduskunnan tiedonsaantioikeutta käsitellään jäljempänä myös jaksoissa 7.2 ja 7.3.
51. Mikäli tieto instrumentin voimaantulosta sekä instrumentin teksti julkaistaan säädöskokoelman sopimussarjassa, tapahtuu julkaisu ministeriön ilmoituksella Suomen säädöskokoelmasta annetun lain (188/2000) 10 §:n perusteella. Säädöskokoelmassa julkaistaessa on huomioitava julkaisukieli Suomen säädöskokoelmasta annetun lain 11 §:n mukaisesti, eli instrumentin teksti tulee julkaista sen allekirjoituskielen lisäksi suomeksi ja ruotsiksi. Ks. sopimussarjassa julkaisusta esimerkiksi Naton isäntämaatukea koskeva yhteisymmärryspöytäkirja (SopS 82/2014).
52. Follow up to Judgment in Case C-660/13 - Arrangements between Secretaries General on non-binding instruments, 15367/17. EUT on oikeuskäytännössään vahvistanut, että toimivalta päättää unionin sitoutumisesta ei-sitoviin instrumentteihin kuuluu SEU 16 artiklan 1 kohdan nojalla neuvostolle. Tämän seurauksena EU:n instituutiot laativat ei-sitovia instrumentteja koskevan menettelyohjeen, joka soveltuu kahdenvälisiin ja monenvälisiin ei-sitoviin instrumentteihin riippumatta niiden politiikka-alasta, nimestä ja muodosta sekä siitä, kuka EU:ta neuvotteluissa edustaa.