7.3 Eduskunnan osallistuminen ja tiedonsaanti EU:ssa päätettävien sopimusten osalta

Eduskunnan osallistumisesta EU-asioiden valmisteluun säädetään perustuslain 96 ja 97 §:ssä.¹⁵¹

Valtioneuvoston on perustuslain 96 §:n mukaan kirjelmällään lähetettävä eduskunnalle vii­pymättä tietoonsa tullut ehdotus sellaiseksi säädökseksi, sopimukseksi tai muuksi toimeksi, josta päätetään Euroopan unionissa ja joka muutoin perustuslain perusteella kuuluisi eduskunnan toimivaltaan (ns. U-asia). Vaatimuksella viipymättä lähettämisestä korostetaan sitä, että eduskunnalle on turvattava tosiasialliset mahdollisuudet lausua kantansa ehdotuksesta ja vaikuttaa Suomen kannanottojen muodostamiseen. U-kirjelmän antamisesta päättää valtioneuvoston yleisistunto.

Perustuslain 97 §:n perusteella suuren valiokunnan tulee pyynnöstään ja muutenkin tarpeen mukaan saada valtioneuvostolta selvitys asioiden valmistelusta EU:ssa (ns. E-asiat). Unionin yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevissa asioissa (ns. UTP-asiat) selvitys tulee antaa ulkoasiainvaliokunnalle.¹⁵² Perustuslain 97 §:n mukaisten ns. selvitysasioiden toimittamisesta vastaa asiassa toimivaltainen ministeriö, joka toimittaa tiedot suoraan suurelle valiokunnalle ja/tai ulkoasiainvaliokunnalle.

Sekasopimukseen sovelletaan perustuslain 96 ja 97 §:n mukaisen käsittelyn ohella perustuslain 94 ja 95 §:n mukaista tavanomaista valtiosopimusmenettelyä. Sopimus on siis esiteltävä hallituksen esityksellä eduskunnan hyväksyttäväksi, vaikka se olisi jo käsitelty U­ tai E-­asiana, jos se sisältää lainsäädännön alaa kuuluvia määräyksiä taikka jos se muusta syystä edellyttää eduskunnan hyväksyntää. Sekasopimuksiin eduskunnan hyväksyminen pyydetään siltä osin kuin sopimus kuuluu Suomen toimivaltaan.

U-asiat

Kaikkia EU-sopimustyyppejä käsitellään U-asiana, jos ne sisältävät määräyksiä, jotka muutoin perustuslain mukaan kuuluisivat eduskunnan toimivaltaan.¹⁵³

Luonnos sopimustekstiksi tai osa siitä on saatettava U-kirjelmällä eduskunnan käsiteltäväksi viipymättä EU-työryhmäkäsittelyn kuluessa silloin, kun sopimustekstistä tai sen osasta on muodostunut riittävän ymmärrettävä kokonaisuus, johon eduskunnalla on tarve ottaa ja johon se voi muodostaa kannan. Ajankohta tulisi valita työryhmäkäsittelyn aikana siten, että eduskunnalla on vielä tosiasiallinen vaikutusmahdollisuus sopimukseen.¹⁵⁴ Jos ehdotuksen käsittely etenee päätöksentekovaiheeseen eikä asiasta ole vielä saatu eduskunnan kantaa, Suomen edustajan on tarvittaessa oltava yhteydessä eduskunnan suuren valiokunnan valiokuntaneuvokseen varauman jättämisen tarpeellisuudesta.¹⁵⁵ Asiassa ei tule tehdä Suomea lopullisesti sitovia ratkaisuja, ennen kuin eduskunnalla on ollut tosiasiallinen tilaisuus lausua kantansa sisällöllisesti sen toimivaltaan kuuluvista asioista.¹⁵⁶

U-kirjelmä tehdään ja otsikoidaan koskemaan kyseisen sopimuksen neuvottelemista, eikä komission ehdotusta sopimuksen allekirjoituspäätökseksi.¹⁵⁷

U-kirjelmässä ja sen kanta-osiossa on selostettava sopimukseen liittyvät poliittisesti merkittävät seikat ja kysymykset, joiden neuvottelemisen odotetaan olevan vaikeaa. Lisäksi kirjelmästä on käytävä ilmi, vastaavatko jo saavutetut neuvottelutulokset niitä tavoitteita, joita sopimukselle on EU:n mandaatin hyväksymisen yhteydessä asetettu. U-kirjelmässä on keskityttävä erityisesti niihin kysymyksiin, joita eduskunta on neuvottelumandaattia koskevan E-kirjeen käsittelyn yhteydessä painottanut. U-kirjelmä on lähtökohtaisesti julkinen asiakirja, ja on mahdollista, että eduskunnan asianmukaisen tiedonsaannin turvaamiseksi sen tietoon on saatettava sopimusneuvotteluista myös seikkoja, jotka eivät ole julkisia.

Näitä seikkoja voivat olla esimerkiksi Suomen/EU:n neuvotteluvara tai muiden jäsenvaltioiden kannat. Tämä voi tapahtua toimittamalla U-jatkokirje vaiteliaisuuspyynnöin valiokunnalle samanaikaisesti itse U-kirjelmän kanssa.¹⁵⁸ U-kirjelmään on kuitenkin sisällytettävä kaikki julkiset tiedot, esimerkiksi oikeusperustaa koskevat tiedot.

U-kirjelmän lähettämisestä päätetään valtioneuvoston yleisistunnossa ja se esitellään siitä ministeriöstä, jonka toimialaan valmistelu ensisijaisesti kuuluu. Esittelystä valtioneuvoston yleisistunnossa on annettu tarkempia ohjeita valtioneuvoston esittelijän käsikirjassa. U-kirjelmä laaditaan suomeksi ja ruotsiksi, joten kääntämiselle on varattava riittävästi aikaa. Neuvoteltavina olevia sopimusluonnoksia ei tule liittää U-kirjelmään, koska ne eivät lähtökohtaisesti ole julkisia asiakirjoja, vaan sopimusluonnosten sisältöä selostetaan U-kirjelmään sisältyvässä muistiossa.

Eduskunnalle voidaan U-kirjelmän antamisen jälkeen toimittaa lisätietoja toimivaltaisen ministeriön lähettämällä U-jatkokirjeellä perustuslain 96 §:n nojalla. U-jatkokirje on tarpeen myös silloin, kun tarvitaan eduskunnan kannanoton tarkentamista tai uusia kantoja.¹⁵⁹

U-jatkokirje laaditaan Eutorilla ja toimitetaan eduskunnalle Eutori-järjestelmän kautta.

E-asiat

Ehdotus sopimuksen neuvotteluvaltuuksiksi sekä neuvoston päätös neuvotteluvaltuuksista ja -ohjeista ei vielä ole U-asiana käsiteltävä eduskunnan toimivaltaan kuuluva ehdotus eikä muu toimenpide. Kaikkien lainsäädännön alaan kuuluvien tai muutoin merkittävien EU-sopimusten neuvottelua koskevat neuvotteluvaltuudet ja -ohjeet on annettava tiedoksi eduskunnalle E-asiana. Periaatteellisesti merkittävät, mittavat ja poliittisesti kiistanalaiset hankkeet on syytä antaa tiedoksi E-asiana jo ennen kuin asia on edennyt virallisen ehdotuksen antamiseen. Tarvittaessa eduskunnalle voidaan antaa lisätietoja E-jatkokirjeellä ennen U-kirjelmän tekemistä tai sopimuksista, jotka eivät edellytä U-kirjelmää.

E-kirje laaditaan Eutorilla ja toimitetaan eduskunnalle Eutori-järjestelmän kautta.

Ministeriöiden on ilmoitettava eduskunnalle tietoja antaessaan käsityksensä siitä, onko tietojen julkisuuden rajoittaminen joiltakin osin tarpeen ja mistä syystä. Kun neuvotteluohjeita toimitetaan eduskunnan käsiteltäviksi, ministeriön on ilmoitettava, edellyttääkö niiden käsittely vaiteliaisuutta eduskunnalta esimerkiksi sillä perusteella, että ohjeita koskevan tiedon antaminen voisi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan aiheuttaa vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Vaiteliaisuuspyynnössä on yksilöitävä, mitkä asiakirjan sisältämät tiedot edellyttävät vaiteliaisuutta. Vaiteliaisuuspyyntö on rajattava asiallisesti koskemaan ainoastaan näitä tietoja. Vaiteliaisuuspyyntö on myös rajattava ajallisesti (esimerkiksi neuvottelujen päättymiseen mennessä) ja lyhyesti perusteltava. Eduskunta päättää vaiteliaisuuspyynnön hyväksymisestä perustuslain 50 §:n 3 momentin ja eduskunnan työjärjestyksen (40/2000) 43 a §:n perusteella.¹⁶⁰ Valiokunnan jäsen tai virkamies ei saa paljastaa asiakirjan salassa pidettävää sisältöä tai tietoa, josta valiokunta on tehnyt vaitiolopäätöksen.

Viitteet

151. Huom. perustuslain 96 ja 97 §:ää koskevat ohjeet: 
     1. Eduskunnan osallistumis- ja tiedonsaantioikeus EU-asioiden kansallisessa valmistelussa, Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:7,
     2. Suuren valiokunnan 13.6.2024 laatima muistio ”Euroopan unionin asioiden eduskuntakäsittelyyn liittyviä käytännön kysymyksiä”;
     3. Ulkoasiainvaliokunnan lausunto EU-asioiden käsittelystä ulkoasiainvaliokunnassa UaVL 6/1995 vp;
     4. Ks. myös SuVL 3/1995 vp, jossa suuri valiokunta edellytti, että eduskunnalle toimitetaan joko U- tai E-asiana kaikki ne sopimukset, joiden oikeusperustana on SEUT 352 artikla, jolloin kysymys on asiasta, jossa EU:lla ei ole nimenomaista toimivaltaa minkään perussopimuksen määräyksen nojalla, ainakaan kaikkien ehdotuksen kattamien kysymysten osalta.  
152. Perustuslain 97 §:n mainintaa ulko- ja turvallisuuspolitiikasta on EU-asioiden osalta ymmärrettävä viittauksena SEU 24 artiklassa olevaan erityiseen päätöksentekosääntöön. Artiklan 24 mukaisessa järjestyksessä päätettävät asiat toimitetaan UTP-asioina ulkoasiainvaliokunnalle. Muut EU:n ulkosuhdeasiat, kuten kehitysyhteistyötä, humanitaarista apua sekä useimmat EU:n tekemät tavanomaisten kansainvälisten sopimusten valmistelua koskevat asiat toimitetaan E-asioina suurelle valiokunnalle, joka tarvittaessa pyytää lausunnon ulkoasiainvaliokunnalta tai muulta erikoisvaliokunnalta (ulkoasiainvaliokunnalle annettavista tiedoista niin sanotuissa perinteisissä valtiosopimusasioissa ks. jakso 7.2).
153. Edellä olevasta poiketen on kuitenkin katsottu, että jos sopimusta, jossa unioni ei ole osapuolena, muutetaan yksinkertaisessa muutosmenettelyssä, jossa määräaika muutoksen hyväksymiselle tai sen vastustamiselle on rajallinen (esim. opting out -menettely), muutoksesta annetaan eduskunnalle tietoja E-kirjeellä ennen kuin muutosten vastustamiselle tai hyväksymisille varattu määräaika on kulunut umpeen. E-kirjeessä on selostettava, miten kyseiset sopimusmuutokset tullaan panemaan toimeen unionitasolla (esim. viittaus direktiiviin). Kun muutokset pannaan aikanaan täytäntöön unionin säädöksillä, näistä lainsäädäntöehdotuksista on tavanomaiseen tapaan laadittava U-kirje. Muutosehdotuksesta on tiedotettava E-kirjeellä, koska sopimusmääräykset hyväksytään ajallisesti ennen lainsäädäntöehdotusta.
154. Tämä koskee myös sopimuksia, joissa EU ei ole tai ei voi olla osapuolena, mutta joissa osapuolet käyttävät unionin puolesta sen toimivaltaa.
155. Ks. Varaumat-ohje valtioneuvoston intranetissä: Euroopan unionin neuvosto > Muualla Kampuksessa > Varaumat.
156. Perustuslakivaliokunta on katsonut eduskunnan osallistumisen tarpeelliseksi tietyissä tapauksissa myös silloin, kun kyse on EU:n erillisvirastojen tekemistä sopimuksista. Tämän mukaisesti ehdotus neuvoston päätökseksi, jolla hyväksyttiin EU:n erillisviraston Eurojustin ja USA:n välinen yhteistyösopimus, olisi tullut toimittaa eduskunnan käsiteltäväksi perustuslain 96 §:n 2 momentin mukaisella kirjelmällä (U-kirjelmä). Eduskunnalle tiedottaminen U-kirjelmällä olisi ollut tarpeen, koska sopimuksen allekirjoittaminen edellytti neuvoston päätöstä sopimuksen hyväksymisestä. Valtiosääntöoikeudellisesti merkitystä ei ollut sillä, voiko neuvosto käytännössä vaikuttaa sopimuksen sisältöön vai vain joko hyväksyä tai hylätä sen. PeVL 60/2006 vp.
157. Jos U-kirjelmä poikkeuksellisesti toimitetaan eduskunnalle vasta kun sopimuksen allekirjoittaminen lähestyy (esim. siinä vaiheessa, kun sopimus on jo parafoitu), U-kirjelmä otsikoidaan neuvoston päätösehdotukseksi kyseisen sopimuksen allekirjoittamisesta. Tässä vaiheessa sopimustekstiin ei käytännössä voi enää vaikuttaa ja kirjelmä koskee kannanottoja saavutettuun neuvottelutulokseen ja päätösehdotuksen oikeusperustaan. U-kirjelmän antohetkeen saakka tietoja sopimusneuvotteluista annetaan eduskunnalle E-asiana.
158. Ks. vaiteliaisuuspyynnöstä tarkemmin seuraavassa alajaksossa ”E-asiat”.
159. Esimerkiksi jos ehdotus muuttuu neuvoston oikeuspalvelun tai Euroopan parlamentin kannanottojen johdosta, tai jos sopimuksen allekirjoitusta tai tekemistä koskevassa päätösehdotuksessa esitetään uusi oikeusperusta, taikka jos hyväksymispäätöksen yhteydessä annetaan toimivaltajulistus.
160. Ks. julkisuuskysymyksistä:  
     1. Eduskunnan osallistumis- ja tiedonsaantioikeus EU-asioiden kansallisessa valmistelussa, Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:7, 
     2. EU-toimintaan liittyvien asiakirjojen julkisuudesta, Oikeusministeriön muistio 21.8.2014, saatavilla valtioneuvoston intranetissä.