UM och Asienkatastrofen: mellanrapport

Understatssekreterare Hannu Himanen
Utrikesministeriet
28.1.2005



Framför oss har vi en utredning över hur UM:s organisation fungerade under Asienkatastrofens akuta skede. Utredningen har gjorts av UM:s enhet för intern granskning med en stram tidtabell. Utredningen har två syften: å ena sidan utgör den en första och betydande del av det material som UM kommer att tillställa den undersökningskommission som leds av president Ahtisaari. Å andra sidan ger den ministeriets ledning bakgrundsmaterial för att dra slutsatser om organisationens verksamhet och vidta lämpliga vidare åtgärder.

Undersökningskommissionen kommer i sinom tid att offentliggöra sin rapport och ge sina rekommendationer. Vi har för avsikt att ta kommissionens rekommendationer på allvar och genomföra dem. Vi tänker emellertid inte sysslolösa invänta kommissionens synpunkter, utan vi har omedelbart efter det akuta evakueringsskedet börjat utvärdera bristerna i vår verksamhet och vidtagit åtgärder för att avhjälpa dem. En hel rad åtgärder har redan inletts.

Kristelefonerna: Under de två första dagarna efter katastrofen förekom det allvarliga brister i vår telefonteknik. Nu finns det fem krislinjer och linjernas kapacitet har ökats så att 20 samtal nu kan stå i kö samtidigt. Dessutom kan man vid behov utnyttja ministeriets växel för att förmedla samtal. Systemet kan snabbt utvidgas, men detta är bara en tillfällig lösning. Vi tänker ta i bruk ett övergripande system där telekommunikationen integreras i informationssystemet. Vi har fått flera förslag på tekniska lösningar för att skapa ett sådant system, och dessa utreds aktivt. Dessutom införs på ministeriets Internetsidor blanketter för anmälan av försvunna personer och så kallade ok-anmälningar. Med denna tjänst kan trycket på telefonjouren minskas.

Kriscentralen: Vid UM har redan länge fungerat en slags virtuell kriscentral bestående av tre parallella joursystem. Ministeriets allmänna jour, den konsulära jouren och politiska avdelningens jour fungerar dygnet runt under årets alla dagar. Dessutom är alla representationer skyldiga att ha en kontinuerlig telefonjour. Sedan gisslandramat i Jolo år 2000 har ministeriet haft ett krisrum, som har utrustats med bland annat telefon- och dataförbindelser.

Katastrofen i Sydostasien visade att dessa arrangemang var otillräckliga och påvisade systemens tekniska och framför allt funktionella brister. Kriscentralen hade ingen distinkt ledning och de som arbetade vid telefonjouren hade inte inskolats tillräckligt för sin uppgift.

Vi har för avsikt att i brådskande ordning skapa ett betydligt större och bättre utrustat krisrum som snabbt kan utvidgas till en fullödig kriscentral. Centralen skulle vara ständigt bemannad och ministeriets och representationernas nuvarande joursystem integreras i den. Centralens telekommunikationsförbindelser och datainsamlingsmetoder (inklusive Internet och nyhetsbyråerna) byggs upp enligt behovet under krissituationer. Samtidigt förstärks ministeriets krisjour på 40 personer genom utbildning och ökad beredskap.

Förbättringen av de fysiska verksamhetsförutsättningarna ger enbart förutsättningar och en utgångspunkt för att snabbt utvidga kriscentralens verksamhet. En kriscentral behövs vid utrikesministeriet oberoende av övriga myndigheters planer, eftersom man med hjälp av den snabbt kan uppnå en full mobilisering av ministeriets egna och särskilt representationsnätets resurser. Centralen vid UM utvecklas naturligtvis i nära samarbete med övriga myndigheter, beredskapschefsorganisationen och framför allt räddningsmyndigheterna (inrikesministeriet) och experter inom sjukvårdsbranschen.

Stärkande av representationernas verksamhetsförutsättningar: Finlands representationsnät omfattar ca 100 verksamhetsställen, av vilka övervägande delen fungerar med en minimibesättning och är beroende av en relativt svag teknisk infrastruktur. Det är inte realistiskt att tänka sig att utöka representationernas fasta resurser i så stor utsträckning att de som sådana skulle räcka till ens för något större olycks- eller katastrofsituationer. Man bör även hålla i minnet att den internationella rätten fortfarande utgår från att det är destinationslandet som har det primära ansvaret för säkerheten både för landets egna medborgare och för de utlänningar (bl.a. turister) som befinner sig i landet.

Strategin för tryggande av samhällets livsviktiga funktioner innehåller hänvisningar till hemtransport av finländare och säkerställande av verksamhetsförutsättningarna för representationer i krisområden. Detta arbete har fortgått i flera år, men efter katastrofen är vi tvungna att bedöma denna helhet i ett nytt ljus.

Ministeriet har inlett en kritisk utvärdering av representationsnätets tyngdpunktsområden och resurserna vid de representationer som befinner sig i riskområden. Arbetet görs med en forcerad tidtabell så att de viktigaste slutledningarna finns att tillgå under senhösten. Utvärderingen kan medföra att vissa representationer, till exempel i områden som är populära bland finländska turister förstärks, att nya representationer (konsulat) inrättas och eventuellt även att vissa representationer läggs ned. Särskilt noggrant bedömer vi representationernas verksamhetsmetoder och telekommunikationsförbindelser och kopplar dem till nätet för ministeriets kommande kriscentral.

EU-samarbetet och gemensam förvaltning av yttre förbindelser: EU:s konsulära samarbete fungerar bra i frågor som gäller enskilda konsulära fall. Finländare kan få konsulärt skydd utanför EU i alla övriga EU-länders representationer, om Finland inte har någon representation i landet. Finländare har i enskilda fall fått konsulärt skydd bland annat vid Tysklands, Storbritanniens, Frankrikes, Italiens och Sveriges representationer.

Katastrofen i Asien påvisade tydliga brister i EU-ländernas förmåga att agera snabbt i en omfattande civil kris som inträffat långt borta från EU:s område. Avsikten är att erfarenheterna skall genomgå en omfattande utvärdering mellan medlemsstaterna. Oberoende av detta har EU-länderna intensifierat sitt samarbete även i kriser som berör deras medborgare. De utbyter redan nu information om krisberedskap och planer, samlar information om EU-medborgare och kommer vid behov överens om gemensamma evakueringar, vilket senast inträffade i november 2004 i Elfenbenskusten. EU saknar emellertid medel för samarbete i katastrofsituationer, varför man har tagit upp frågan om inrättande av nödhjälpstrupper. Man kommer även att överväga hur de resurser för civil krishantering som skall skapas kunde utnyttjas i krissituationer som berör EU-medborgare.

I och med EU:s nya konstitution har man för avsikt att inrätta en gemensam förvaltning för yttre förbindelser, som även kommer att inbegripa gemensamma EU-representationer i länder utanför EU. Flera länder har föreslagit att dessa representationer skall ha hand om konsulära tjänster. Man kan emellertid inte bara invänta denna förvaltning för yttre förbindelser, utan medlemsstaterna måste intensifiera sitt samarbete för att skydda EU-medborgare.

Krisinformationen: Flodvågskatastrofens förlopp visade att informationsförmedlingen spelar en mycket central roll vid myndigheternas krisverksamhet. Ministeriets förmåga att förmedla information under en akut kris visade sig vara på många sätt bristfällig. Situationen var obestridligt problematisk under de två första kaotiska dagarna, men detta eliminerar inte behovet av en kritisk utvärdering. Vi har för avsikt att med hjälp av utomstående sakkunskap utvärdera vår krisinformation och på basis av detta dra nödvändiga slutsatser. Detta förutsätter åtgärder såväl i Helsingfors som vid representationerna. Informationen kopplas intimt samman med beredskapssystemet och de nya tekniska och operativa lösningar som är under utarbetning.

I ministeriets interna utredning framgår tydligt att det förekom stora brister i vår interna information i krisens akuta skede. Även detta kommer vi att studera närmare.

"Konsulkommando": Vi har börjat bereda bildandet av små konsulära snabbinsatsgrupper (2-4 personer) för eventuella krissituationer. Grupperna skulle vara i ständig beredskap för avfärd inom några timmar och skulle på fältet fungera i nära samarbete med bland annat räddnings- och hälsovårdsexperter. Det är fråga om en grupp frivilliga, erfarna konsulära experter som skulle utbildas och utrustas i enlighet med de krävande uppgifterna. Enligt planerna kommer den första av dessa grupper att vara funktionsklar inom några veckor.

En dylik beredskap för snabba insatser konkurrerar naturligtvis inte med övriga myndigheters planer. Vi arbetar i denna fråga i nära samarbete med myndigheter och experter inom räddnings- och hälsovårdsväsendet.

Beredskapsorganisationen: UM deltar aktivt i myndigheternas beredskapssamarbete (beredskapscheferna) och ministeriet har en egen beredskapsorganisation. Ministeriets beredskap har dock utarbetats med tanke på traditionella säkerhetspolitiska hotbilder. Flodvågskatastrofen visade att det behövs en snabb upptrappning av beredskapen och den operativa förmågan framför allt i olycks- och katastrofsituationer där ett stort antal finländare försätts i fara. Utvecklingen av beredskapssystemet såväl inom UM och i samarbetet med övriga myndigheter förutsätter nya lösningar i fråga om organisation, telekommunikationer och informationssystem.

Beredskapsövningar: Systemet för statsförvaltningens beredskapsövningar (VALHA) var till stor hjälp i de enskilda ministeriernas verksamhet och samarbetet mellan de olika aktörerna under krisen. Systemet har emellertid många brister. Vid övningarna har man hittills överhuvudtaget inte tagit upp möjligheten att tusentals finländare försätts i akut fara på andra sidan jordklotet. Ovannämnda strategi för tryggande av samhällets livsviktiga funktioner tar inte ens upp en sådan möjlighet bland sina hotscenarier. Beredskapssystemet bör därför genomgå en kritisk utvärdering i detta hänseende.

Myndighetssamarbete: UM har för avsikt att utnyttja den krismedvetenhet som uppkommit under skötseln av Asienkatastrofen i myndighetssamarbetet. Våra viktigaste samarbetsparter är räddningsmyndigheterna (inrikesministeriet), FRK och övriga aktörer. Detta samarbete bör förbättras för att öka den beredskap som olycks- och katastrofsituationer (inklusive terrorattacker) som drabbar finländare i utlandet förutsätter. Det behövs bland annat ett närmare samarbete med FRF (Finnish Rescue Force) och dess ledningssystem. Grunden för myndighetssamarbetet utgörs av beredskapschefsmötet och statsförvaltningens beredskapsövningar (VALHA), som i ljuset av den senaste tidens erfarenheter bör utvecklas betydligt.

Varningssystem: UM deltar intensivt i det arbete som inletts mellan inrikesministeriet, kommunikationsministeriet, Meteorologiska institutet, Havsforskningsinstitutet, Helsingfors universitets seismologiska institution, företag och andra aktörer för att utveckla den nationella och internationella förvarningskapaciteten vid eventuella naturkatastrofer och övriga oförutsägbara situationer. Detta förutsätter både teknisk och särskilt funktionell beredskap. De tekniska lösningarna omfattar bland annat varningar i form av textmeddelanden som på kort varsel kan spridas i krisområden. Varningssystemen togs upp vid en FN-konferens i Kobe senaste vecka. De behandlas även i dag och i morgon vid en konferens i Phuket, där Finland representeras av minister Lehtomäki.

Uppföljning av turistströmmar: Vi intensifierar vårt samarbete med researrangörer, flygbolag och övriga berörda parter både i Helsingfors och på fältet. Redan nu insamlas information om de finländska turistströmmarna i samarbete mellan olika aktörer. Samarbetsnäten och kontaktkanalerna vidareutvecklas. Delegationen för resesäkerhet, som är ett samarbetsorgan mellan myndigheterna och resebranschen, undersöker möjligheterna att skapa ett system som fungerar i realtid, med hjälp av vilket man väsentligt bättre än nu kunde följa finländska resenärers rörelser.

Målsättningen är att resande på egen hand som rör sig framför allt i krisbenägna områden skulle meddela sin reseinformation till Finlands representation i området. Detta kan göras per textmeddelande eller med en webblankett via utrikesministeriets webbsidor.

Utnyttjande av Internet och annan ny teknik: Vid UM har man inlett ett arbete för att utveckla utnyttjandet av Internet, mobiltelefoner och annan modern teknik vid plötsliga krissituationer. När det gäller Thailand kan man dra många lärdomar av medborgarorganisationer och intressegrupper (bl.a. sukellus.fi), vilkas information på Internet för många som berördes av katastrofen var den snabbaste och första möjligheten att få information om sina anhöriga och vänner. I detta sammanhang bör man särskilt utreda de juridiska begränsningar som gäller för myndigheters verksamhet (inklusive skydd av privatliv) och utveckla samarbetet mellan myndigheterna och den tredje sektorn för eventuella krissituationer.

Intern utredning över utrikesförvaltningens verksamhet under katastrofen i Sydostasien