Peter Stenlund: Arktiset alueet Afrikassa
Arktinen neuvosto esittäytyi Johannesburgin kestävän kehityksen huippukokouksessa alueellisena kestävän kehityksen kumppanuutena. Ainutlaatuista neuvostossa on hallitusten ja arktisten alkuperäiskansojen välinen kumppanuus – järjestely, joka kiinnostaa alkuperäiskansoja joka puolella maailmaa. Arktinen neuvosto voi siis toimia innostuksen lähteenä alueellisessa yhteistyössä jopa eteläisessä Afrikassa.
Ulkoasiainneuvos Peter Stenlund toimi Arktisen neuvoston virkamieskomitean puheenjohtajana Suomen puheenjohtajuuskaudella vuosina 2000–2002. Oheinen artikkeli on julkaistu Ulkopolitiikka-lehdessä numero 3/2002.
Arktinen neuvosto on vielä nuori yhteistyöjärjestely. Se perustettiin vuonna 1996 Ottawassa. Neuvoston jäseninä ovat ne maat, joiden territorio ulottuu napapiirin pohjoispuolelle: Pohjoismaat, Kanada, Venäjä ja Yhdysvallat. Suomi on toiminut Arktisen neuvoston puheenjohtajamaana vuosina 2000–2002. Puheenjohtajatehtävä siirtyi Islannille lokakuun puolivälissä Inarissa järjestetyssä ulkoministerikokouksessa.
Arktisten alkuperäiskansojen muodostamat yhteistyöjärjestöt toimivat neuvoston pysyvinä osallistujina ja osallistuvat käytännössä työhön tasavertaisina hallitusten edustajien kanssa. Nämä järjestöt ovat Suomen, Norjan, Ruotsin ja Venäjän saamelaisia edustava Saamelaisneuvosto, Venäjän pohjoisten alueiden pienten alkuperäiskansojen järjestö RAIPON, inuiittien kansainvälinen järjestö Inuit Circumpolar Conference, aleuttien järjestö sekä Alaskan ja Pohjois-Kanadan intiaaneja edustavat Athabascat ja Gwichin kansainvälinen neuvosto. Lisäksi yhteistyöhön osallistuu tarkkailijamaita, kansainvälisiä järjestöjä ja kansalaisjärjestöjä.
Arktisessa neuvostossa on kiinnitetty huomiota siihen, että Rio de Janeirossa vuonna 1992 hyväksytyissä kestävän kehityksen asiakirjoissa ei löydy minkäänlaista viittausta mahdollisuuteen soveltaa kestävää kehitystä arktisilla alueilla. Asianlaita ei ole välttämättä yllättävä. Arktinen sirkumpolaarinen alue ei vielä tuolloin ollut kansainvälistä yhteistyötä harjoittava alue.
Hidas alku ympäristöyhteistyössä
Ensimmäiset siemenet yhteistyölle oli tosin kylvetty jo muutamia vuosia aiemmin. Neuvostoliiton viimeinen presidentti Mihail Gorbatshov piti vuonna 1987 Murmanskissa yhteistyöhakuisen esitelmän, johon Suomen ulkoasiainministeriön analyytikot perehtyivät huolellisesti. Suomi näki tilaisuuden edistää vakautta ja parantaa kylmän sodan osapuolten välista luottamusta ryhtymällä sirkumpolaarisen arktisen alueen kattavaan ympäristöyhteistyöhön. Vuonna 1991 arktiset maat sopivat arktisesta ympäristöstrategiasta, niin kutsutusta Rovaniemi-prosessista.
Kesti kuitenkin vielä vuosia, ennen kuin yhteistyö oli syventynyt siinä määrin, että sopiminen yhteisistä poliittisista viesteistä globaalitason kokouksiin kävi mahdolliseksi. Vuonna 1997 valmistunut ensimmäinen tieteellinen raportti arktisen ympäristön tilasta (AMAP Assessment Report: Arctic Pollution Issues) oli käänteentekevä. Se osoitti arktisen luonnon ja sen tuotteista elävien alkuperäiskansojen haavoittuvuuden ympäristömyrkyille. Ympäristömyrkyt, erityisesti hitaasti hajoavat orgaaniset yhdisteet, kertyvät eliöiden rasvakudokseen, josta ne siirtyvät ja rikastuvat ravintoketjun kautta erityisesti lihaa ja kalaa syöviin ketjun huipulla oleviin eläimiin ja näin myös ihmisiin.
Ympäristömyrkyt muodostavat terveysriskin sellaisissa yhdyskunnissa, joissa syödään paljon perinteistä merellistä ruokaa – valaiden ja hylkeiden lihaa, kalaa ja lintua. Grönlannin ja Kanadan inuiitit ovat eniten altistuneita. Venäjän pohjoisten alkuperäiskansojen altistuneisuudesta ei vielä tiedetä riittävästi. Arktisella neuvostolla on käynnissä elintarviketurvallisuushanke RAIPON-järjestön ja Global Environment Facilityn (GEF)/UNEP:n kanssa, jonka tarkoituksena on täsmentää tiedot Venäjän osalta.
Ympäristömyrkyt kasautuvat
Mullistava havainto AMAP:n raportissa oli se, että suurin osa ympäristömyrkyistä kaukokulkeutuu arktisille alueille miltei joka puolelta maailmaa. Myrkyt kulkeutuvat ilma- ja merivirtojen mukana ja myös suuria jokia pitkin pohjoiseen. Näin arktiset alueet toimivat maailman ympäristömyrkkyjen nieluna.
Viiden vuoden takainen arvio sai vahvistuksensa AMAP:n toisessa raportissa “Arctic Pollution 2002”, joka luovutettiin arktisten maiden ministereille Inarin ulkoministerikokouksessa 9.–10. lokakuuta 2002. Huolestuttava havainto uudessa raportissa liittyy elohopean käyttäytymiseen. Arktinen alue voi olla maailmanlaajuisen elohopeakierron nielu tavalla, jota ei ole aiemmin tiedetty. Elohopeaa laskeutuu ilmakehästä maahan lumen kautta muodossa, joka voi siirtyä eliöstöön.
Myrkkyjen lähteitä riittää myös arktisissa maissa, ei vähiten naapurimaassamme Venäjällä. Esimerkiksi Venäjän suuret pohjoiseen virtaavat joet ovat merkittäviä ympäristömyrkkyjen lähteitä. Merkittävin johtopäätös AMAP-raportin perusteella oli kuitenkin, että arktisten alueiden edustajien on aktivoiduttava myös kansainvälisellä areenalla.
Suomen Lapissa tilanne ympäristömyrkkyjen suhteen on kuitenkin kohtalaisen hyvä. Ihmisen toiminnasta peräisin olevien radionuklidien pitoisuudet ovat myös laskussa. Suurin potentiaalinen uhka on ydinvoimalaonnettomuus arktisella alueella tai sen läheisyydessä. Huolestuttavaa on otsonikerroksen ohentuminen ja auringon UV-säteilyn voimistuminen.
Kansainväliset yhteistyöprosessit
Suomen vastaanottaessa Arktisen neuvoston puheenjohtajuuden vuonna 2000 Alaskassa annettiin selkeä tehtävä: arktisten maiden tulisi koordinoida toimintansa niissä kansainvälisissä tapahtumissa, jotka voivat vaikuttaa oleellisesti arktisten alueiden kestävään kehitykseen. Erikseen mainittiin kaksi kansainvälistä yhteistyöprosessia: YK:n ympäristöohjelman UNEP:n vetämät niin kutsutut POPs-neuvottelut (POPs: Persistent Organic Pollutants eli hitaasti hajovat orgaaniset yhdisteet) ja Johannesburgissa järjestettävä kestävän kehityksen huippukokous valmisteluineen.
Suomi on joutunut suhteuttamaan koordinointitehtävänsä arktisessa kokoonpanossa maamme ensisijaisiin velvollisuuksiin Euroopan unionin jäsenenä. Arktinen yhteistyö perustuu poliittiseen deklaraatioon ja etenee vapaaehtoisuuden pohjalta. Jäsenyys EU:ssa on toisella tavalla sitova ja velvoittava. Ristiriitainen tilanne syntyy silloin, kun EU ja USA kulkevat epätahdissa arktiseen yhteistyöhön liittyvissä kysymyksissä.
POP-neuvotteluissa, jotka johtivat globaaliin niin kutsuttuun Tukholman sopimuksen solmimiseen keväällä 2001, EU ja USA toimivat samansuuntaisesti, jolloin koordinointitehtävä onnistui helposti. Haasteet liittyivät lähinnä Venäjän suhtautumistapaan sopimukseen. Ennen Johannesburgia syntyi siinä mielessä edullinen tilanne, että myös Venäjä allekirjoitti Tukholman sopimuksen ja viisi arktista maata, muun muassa Suomi, ehti ratifioida sen.
Johannesburgin huippukokoukseen liittyi kuitenkin monenlaisia kysymyksiä, joista arktiset maat saattoivat olla keskenään erimielisiä, alkaen Kioton ilmastopöytäkirjan toimeenpanosta. Arktinen neuvosto keskusteli huolellisesti niistä kysymyksistä, joita se ja sen jäsenmaat voivat koordinoidusti edistää Johannesburgin huippukokouksissa ja sitä edeltäneissä valmisteluissa. Aineistoa arktisesta kumppanuudestamme jaettiin sekä valmistelukokouksissa että Johannesburgissa. Yhdysvaltojen viileähkö suhtautuminen koko huippukokoukseen kuulsi läpi myös Arktisen neuvoston keskusteluissa.
On myös huomattava, että jo valmisteluvaiheessa Yhdysvaltojen WSSD-neuvottelijat alkoivat markkinoida vapaaehtoisia kumppanuuksia ikään kuin poliittisia julistuksia parempana lähestymistapana. Tähän tavoitteeseen Arktinen neuvosto sopi hyvin olemassaolevana kestävän kehityksen kumppanuutena, jossa arktisten maiden hallitukset ja alkuperäiskansojen edustajat yhdessä edistävät kestävää kehitystä.
Arktisen neuvoston malli iski ainakin alkuperäiskansojen hermoon. Kimberleyn timanttikaupungissa järjestetyssä alkuperäiskansojen laajassa valmistelukonferenssissa (Indigenous Pre-Summit) kiinnitettiin varsin myönteistä huomiota Arktisen neuvoston tarjoamaan malliin. Saamelaisneuvosto sai kunnian kertoa kokemuksistaan Arktisen neuvoston toimintatavoista. Kimberleyn kokoukseen osallistui alkuperäiskansojen edustajia peräti 50 maasta.
Arktisten toimijoiden näkökulmasta on kannustavaa, että Johannesburgin toimintasuunnitelma antaa tunnustuksen Arktiselle neuvostolle kestävän kehityksen alueellisena edistäjänä.
Vastaavanlainen tunnustus annettiin myös Itämeren alueen Agenda 21:lle. On ilmeistä, että Johannesburgin kokouksen myötä alueellisten ja ali-alueellisten toimijoiden vastuuta ja merkitystä toimeenpanossa tullaan korostamaan. Tämä merkitsee myös Suomelle uusia haasteita alueellisissa yhteistyöelimissä.
Arktisen neuvoston esittely toimivana kumppanuutena palveli myös laajempaa tavoitetta esitellä arktiset erityishaasteet globaalitasolla. Sirkumpolaarinen alue esiteltiin indikaattorialueena, joka kertoo aikaisessa vaiheessa, mihin suuntaan maailman ympäristön tila on kehittymässä. Mittari toimii erityisen herkästi kahdessa asiassa, ympäristömyrkyissä ja ilmastokysymyksissä.
Uusi ilmastovaikutushanke
Arktinen neuvosto käynnisti vuonna 2000 laajan ilmastomuutoksen vaikutuksia arvioivan hankkeen, Arctic Climate Impact Assessmentin (ACIA), jonka tarkoituksena on arvioida, miten ilmaston muutos vaikuttaa konkreettisesti arktisilla alueilla. Hankkeessa on sovittu kohtalaisen maltillisesta ilmastomuutosskenaariosta. Valitun skenaarion pohjalta arvioidaan, miten lämpötilojen muutokset vaikuttavat esimerkiksi ympäristön ekologiseen tilaan, taloudelliseen toimintaan, elintapoihin ja infrastruktuuriin. Hankkeeseen osallistuu eri alojen tieteilijöiden ohella alkuperäiskansojen edustajia, jotka perimätietonsa nojalla täydentävät varsin arvokkaalla tavalla ilmastokysymysten tieteellistä arviointia. Hankkeen sihteeristö sijaitsee Alaskan Fairbanksissa ja sen johtoryhmää vetää tohtori Robert Corell Harvardin yliopistosta.
Poliittisesta näkökulmasta transatlanttinen yhteistyö hankkeen puitteissa on arvokasta tilanteessa, jossa Eurooppa ja USA ovat eri linjoilla Kioton protokollan ratifioinnin ja toimeenpanon suhteen. On selvää, että globaalitason ilmastopolitiikka ontuu niin kauan kuin Yhdysvallat mittavine kasvihuonekaasupäästöineen ei osallistu tehokkaan ilmaston muutosta hidastavan politiikan toimeenpanoon. Arktisen neuvoston ilmastopolitiikkayhteistyö on harvoja tällä hetkellä hyvin toimivia transatlanttisia ilmastoyhteistyöprosesseja. Tosin on myönnettävä, että transatlanttinen yhteistyökyky testataan kunnolla vasta hankkeen loppuvaiheessa vuosina 2003–2004 neuvoteltaessa tieteellisten arvioiden edellyttämistä yhteisistä suosituksista.
Myös Johannesburgissa ACIA oli esillä. Arktinen neuvosto järjesti siellä Ubuntu-kylässä rinnakkaistapahtuman, jonka teemana oli ilmastonmuutos arktisilla alueilla ja sen vaikutus alkuperäiskansojen elämään. Tapahtuman avasi Suomen ympäristöministeri Jouni Backman ja Robert Corell kertoi hankkeen tutkimustuloksista. Hän totesi arktisen alueen toimivan eräänlaisena indikaattorialueena, jossa ilmastonmuutoksen vaikutukset näkyvät voimakkaina. Hän toi esille myös alkuperäiskansojen huolen ja havainnot lähiympäristössä tapahtuvista muutoksista.
Arktisen neuvoston ACIA-hanke on herättänyt sen verran huomiota, että sille ilmaistaan tukea Johannesburgissa hyväksytyssä toimintasuunnitelmassa ja se mainitaan myös mallina vastaaville hankkeille muilla alueilla.
Toimintasuunnitelma
Johannesburgin laaja toimintasuunnitelma sisältää monia muitakin teemoja, jotka ovat ajankohtaisia ja merkityksellisiä arktisten alueiden kestävälle kehitykselle. Näissä arktisten maiden koordinaatio kokouksessa jäi pinnalliselle tasolle johtuen ensijaisesti EU:n ja USA:n näkemyseroista ympäristökysymyksissä. Arktiset EU-maat Suomi, Ruotsi ja Tanska toimivat EU-koordinaation puitteissa ja saivat useimmiten tukea Norjalta, Islannilta ja Kanadalta. USA vesitti yhteistyössä kehitysmaaryhmä G77:n kanssa erityisesti useat ympäristön suojelua edistävät pykälät ja tuli näin toimineeksi sellaisia päämääriä vastaan, joilla on suurta merkitystä myös arktisen ympäristön kannalta. EU:n, USA:n ja G77:n välinen kolmiodraama hallitsi neuvotteluja, mikä antoi muun muassa Venäjälle helpon aseman muiden vanavedessä.
Useat toimintasuunnitelman luvut ovat silti tärkeitä arktisen kestävän kehityksen näkökulmasta. Kemikaalikannanotto aikatauluineen antaa tukea arktisille pyrkimyksille, kuten esimerkiksi Tukholman POPs-sopimuksen voimaansaattaminen viimeistään 2004 mennessä. Suomen Tukholman sopimuksen ratifiointipäätös Johannesburgin kokouksen kynnyksellä vahvisti maamme uskottavuutta Arktisen neuvoston puheenjohtajamaana. Arktisille alueille tärkeä elohopeakohta sen sijaan vesittyi kompromissien etsinnässä.
Meriä ja rannikkoalueita koskevia kannanottoja voidaan soveltaa myös arktisessa yhteistyössä. Luonnon monimuotoisuuden katoamisen pysäyttäminen vuoteen 2010 mennessä antaa puolestaan tukea Arktisen neuvoston biodiversiteettiä koskevalle yhteistyölle. Kestämättömiä kulutus- ja tuotantotapoja koskevasta luvusta löytyvällä kannanotolla ympäristövaikutusten arviointien puolesta saattaa olla merkitystä arktisilla alueilla, ottaen huomioon lisääntyvät paineet laajentaa luonnonvarojen käyttöä haavoittuvilla alueilla. Energialuvussa ei juurikaan käsitellä öljy- ja kaasutuotannon ja kuljetuksen aiheuttamia ympäristövaikutuksia. Myönteistä on, että halutaan vähentää kaasun palamista ja vuotamista öljyntuotannon yhteydessä.
Köyhyyden poistoa koskevassa osassa huomioidaan erikseen alkuperäiskansojen erityisongelmia. Arktisilla alueilla kannanotto on erityisen ajankohtainen niiden Venäjällä asuvien alkuperäiskansojen keskuudessa, jossa miesten oletettavissa oleva elinikä on alle 40 vuotta. Siinä luvataan ryhtyä erityistoimenpiteisiin alkuperäiskansojen taloustilanteen ja työllisyyden kohentamiseksi. Kohdassa tunnustetaan myös, että alkuperäiskansojen perinteinen ja suora riippuvaisuus uudistuvista luonnonvaroista ja ekosysteemeistä, mukaan lukien kestävä metsästys ja muu luonnonvarojen käyttö, vaikuttaa edelleen ratkaisevasti niiden sivistykselliseen, taloudelliseen ja fyysiseen hyvinvointiin. Lisäksi halutaan, missä se on tarpeellista, edistää maanhallintajärjestelyjä, jotka tunnustavat ja suojelevat alkuperäiskansojen ja yhteisomistukseen perustuvien luonnonvarojen hallintajärjestelmiä.
Merkittävää myös arktisten alkuperäiskansojen näkökulmasta on toimintasuunnitelman tapa integroida alkuperäiskansanäkökohdat eri teemoihin. On puhuttu alkuperäiskansojen intressien valtavirtaistamisesta. Alkuperäiskansoihin viitataan esimerkiksi luonnonvarojen hallinnan, luonnon monimuotoisuuden, maanomistuskysymysten, terveysasioiden, kaivostoiminnan ja matkailun yhteydessä. Erityisen arvokasta on alkuperäiskansojen perimätiedon arvon tunnustaminen.
Vanha käsitekiista koskien alkuperäiskansojen kollektiivisia oikeuksia nousi esille mielenkiintoisella tavalla. Riossa käyttöön otettu käsite ”indigenous people and their communities” sisältää kollektiivisen näkökulman, mutta sitä ei voida käyttää kansojen itsehallinnon pohjustamiseksi. Siihen tarvitaan käsitettä ”indigenous peoples”. Ihmisoikeusneuvotteluissa hyvin tunnettu monikon “s “ alleviivaa, että kyseessä ovat kansat, ja kansoina niillä on oikeus itsehallintoon – muodossa tai toisessa. Samalla sen katsotaan vahvistavan alkuperäiskansojen asemaa kiistoissa, jotka liittyvät kollektiivisiin maaoikeuksiin.
Vanha Rion muotoilu jäi huolellisesti neuvoteltuun toimintasuunnitelmaan, mutta valtioiden päämiesten hyväksymässä poliittisessa deklaraatiossa otetaan käyttöön käsite “indigenous peoples”, mikä on katsottava tärkeäksi alkuperäiskansojen ja niiden tukijoiden saavuttamaksi voitoksi Johannesburgissa. Voiton arvoa heikentää tapa, jolla poliittisesta deklaraatiosta päätettiin. Poliittinen deklaraatio esiteltiin isäntämaa Etelä-Afrikan toimesta huippukokouksen viimeisillä hetkillä “ota tai jätä” -muodossa. Kukaan ei halunnut nousta Johannesburgin syntipukiksi ja näin poliittinen deklaraatio hyväksyttiin sellaisenaan.
* * *
Johannesburgin huippukokous oli ensisijaisesti kehityskokous. Arktiset alueet olivat pienessä sivuroolissa – niin kuin niiden pitikin. Sivurooli oli siinä mielessä tärkeä, että arktisiin erityiskysymyksiin voidaan kiinnittää asianmukaista huomiota sekä kansainvälisessä ympäristöyhteistyössä että kestävän kehityksen toimintasuunnitelman alueellisessa toimeenpanossa. Multilateralismi testattiin Johannesburgissa ja se läpäisi neuvottelumyllytestin jonkin verran vahvistuneena. Arktinen neuvosto osallistuu omalta osaltaan multilateralismin ylläpitoon ja vahvistamiseen sirkumpolaarisessa yhteistyössä.