Ministeri Satu Hassin kirjallinen katsaus edustustonpäällikkökokouksessa

Eduskunta 22.8.2001

Hyvät edustustonpäälliköt,

Viime talven aikana käytiin ulkoministeriössä aloitteestani laaja kehitysyhteistyön ns. maa- ja järjestöanalyysi. Prosessissa oli mukana myös ministeriön muiden osastojen ja aluelinjojen lisäksi ulkopuolisia tahoja, mm. kehitysmaasuhteiden neuvottelukunta, eduskunnan ulkoasiainvaliokunta. sekä lukuisat kansalaisjärjestöt. Työ johti siihen, että valtioneuvosto hyväksyi helmikuussa 2001 periaatepäätöksen kehitysmaapolitiikan tavoitteiden toiminnallistamisesta Suomen kehitysyhteistyössä. Tämä oli kolmas merkittävä Lipposen pääministeriyden aikana hyväksytty kehitysyhteistyötä ohjaava asiakirja.

Jo aiemmista, vuoden 1996 Kehitysyhteistyön periaatepäätöksestä sekä vuoden 1998 Kehitysmaapolitiikan linjauksesta – joita tuore periaatepäätös ei kumoa vaan täydentää - löytyvät Suomen kehitysyhteistyön ja kehitysmaapolitiikan tavoitteet: köyhyyden vähentäminen, ympäristöuhkien torjuminen, tasa-arvon, kansanvallan ja ihmisoikeuksien edistäminen, maailmanlaajuisen turvallisuuden lisääminen sekä taloudellisen vuorovaikutuksen lisääminen.

Kun sanotaan, että kehitysyhteistyö on osa ulkopolitiikkaa, tarkoittaa se myös sitä, että kehitysyhteistyön tavoitteet ovat Suomen ulkopolitiikan tavoitteita. Samalla kun kehitysyhteistyö on Suomen ulkopolitiikan instrumentti, muun ulkopolitiikan keinot (mm. poliittinen dialogi) voivat myös toimia kehitysyhteistyön tavoitteiden saavuttamiseksi, eikä näiden välillä tule olla ristiriitaa. Esimerkiksi demokratiaa ja hyvää hallintoa korostava pitkäjänteinen kehitysyhteistyö ja ennaltaehkäisevä kriisinhallinta pyrkivät paljolti samoihin tavoitteisiin. Usein ulkopolitiikan yhteydessä puhutaan ns. kansallisesta intressistä. Mutta kuten eduskunnalle annetussa selvityksessä ”Ulkoasiainhallinnon haasteet 2000-luvun alussa” sanotaan ”Globaaleista intresseistä on tullut kansallisia intressejämme ja ulkopolitiikan luonne on muuttunut”.

Muut ministeriöt ovat yhä enemmän omaksuneet kansainvälisiä tehtäviä ja UM:n rooli on sen vuoksi muuttunut. Toisaalta globalisaatio on uudella tavalla nostanut esille maailmanlaajuisesti tärkeitä kysymyksiä. Kun 1990-luvulla YK:n huippukokoussarjan tuloksena ensimmäistä kertaa saavutettiin maailmanlaajuinen yhteisymmärrys keskeisistä kehityksen kannalta merkittävistä kysymyksistä, ns. globaaliagendasta, on tällä ollut suuri merkitys Suomen ulkopolitiikalle ja kehitysyhteistyöpolitiikalle. UM:llä on pitkät perinteet ja kokemus globalisaatioon liittyvien kysymysten hoidosta, ehkä pidemmät kuin millään muulla suomalaisella viranomaistaholla. Samalla myös UM:n sisällä on tullut yhä vaikeammaksi vetää rajoja politiikan eri lohkojen välille: poliittiset ja kauppapoliittiset kysymykset ovat yhä useammin myös kehityskysymyksiä, kehityskysymyksillä on myös poliittinen ja kauppapoliittinen ulottuvuus. Tämän johdosta toiminnan koherenssi on entistäkin tärkeämpää. On hienoa, että esim. KYOn ja KPOn kesken on päästy yhteisymmärrykseen kehitysyhteistyö- ja kauppapoliittisista linjauksista, joilla kiinnitetään huomiota kehitysmaiden asemaan kansainvälisessä kauppajärjestelmässä. Tämä tarjoaa hyvän pohjan ministeriön toiminnan yhden- ja johdonmukaisuudelle.

* * *

Kehitysyhteistyömäärärahat ovat Lipposen kahden hallituksen aikana määrällisesti vuosittain kasvaneet, mutta tunnettua on, että niiden taso eli osuus BKTL:stä ei ole merkittävästi muuttunut. Kuluneen vuoden aikana on ollut ilahduttavaa, että niin monet eri yhteiskuntapiirit ovat puhuneet voimakkaasti kehitysyhteistyömäärärahojen noston puolesta. Kun mm. ammattiyhdistysliike, kirkko, kansalaisjärjestöt, eduskunnan ulkoasiainvaliokunta sekä puolueet tai niiden vaikutusvaltaisimmat johtohenkilöt laidasta laitaan – puhumattakaan kansan parissa tehdystä mielipidemittauksesta - puhuvat kehitysyhteistyön lisäämisen puolesta voi ainakin sanoa että tällä merkittävällä ulkoministeriön tehtäväkentän osa-alueella on laaja tuki takanaan.

Valitettavasti tuki ei ole täysin heijastunut määrärahoja koskevissa päätöksissä. Kuluneen vuoden aikana olen useaan otteeseen – tuloksetta - tehnyt esityksiä hallituksen piirissä, että tasoa nostettaisiin tai edes sovittaisiin aikataulusta, jolla tasoa pyritään nostamaan. Kaksi viikkoa sitten käydyssä hallituksen budjettiriihessä kyettiin kuitenkin sopimaan tasosta, joka on korkeampi kuin moneen vuoteen. Kehitysyhteistyömäärärahojen taso vuonna 2002 on arviolta 0,341 prosenttia bruttokansantulosta (tämänhetkisten BKT-ennusteiden mukaan arvioituna). Viimeisimpien maksatustietojen perusteella luku vuonna 2000 oli 0, 31 %. Muutos ei ole suuri, mutta toivottavasti BKTL-osuus on nyt saatu kasvu-uralle.

Vaikka kehitysyhteistyössä viiteryhmämme on perinteisesti ollut ja toiminnallisesti on edelleen muiden pohjoismaiden sekä ns. samanmielisten maiden ryhmä, on määrärahojen osalta viiteryhmämme vaihtunut. Emme ole muiden pohjoismaiden tasolla, tarkkaan ottaen emme edes EU:n keskiarvotasolla, vaan hivenen alle sen. Olen aiemminkin todennut, että maineemme huononeminen tässä asiassa kostautuu monissa muissa kansainvälisissä yhteyksissä, joissa kehitysmaiden ryhmällä on sananvaltaa. Luulisin, että monet teistä Suomen edustustojen päällikköinä ovat tavalla tai toisella kokeneet asian.

* * *

Edellä mainitsin, että rajanvedon vetäminen eri politiikkalohkojen välille vaikeutunut. Konkreettisesti tämä näkyy myös siinä, että monet julkisessakin keskustelussa olevat yleispoliittiset teemat ovat lähellä kehitysyhteistyön ydintä ja näkyvät KYOn tämän hetken toiminnassa voimakkaasti:

· Julkisessa globalisaatiokeskustelussa on aiempaa kovaäänisemmin kyseenalaistettu kansainvälisten toimijoiden ja instituutioiden demokraattisuus. Kesäkuussa Helsingissä järjestettiin UM:n ja Network Institute for Global Democratization –järjestön toimesta seminaari North-South Dialogue on Democracy and Globalization, jonka tavoitteena oli keskustella nykyisten kv. instituutioiden demokraattisuudesta sekä tuoda esille ajatuksia kuinka globaalihallintoa voisi kehittää. Seminaarissa oli monipuolinen, valikoitu ja arvovaltainen joukko pohjoisen ja etelän edustajia – mm. kolme UM:n ministeriä ja presidentti Ahtisaari osallistuivat. Tilaisuudessa esitettiin koko joukko mielenkiintoisia ehdotuksia pohjoisen ja etelän välisen vuoropuhelun kehittämiseksi, mainittakoon esimerkiksi Helsingin ETYK-kokouksen ottaminen malliksi kansainväliselle demokratia-konferenssille, pohjoinen-etelä totuus- tai demokratia-komission perustaminen, kansainvälisen ”think tank’in” perustaminen globaaleja demokratiakysymyksiä pohtimaan, jne. Seminaarin puheenjohtajan johtopäätösasiakirja ja muut asiakirjat valmistuvat näinä aikoina, ja niistä tullaan tiedottamaan edustustoillekin, mutta jo nyt olen voinut tyytyväisyydellä huomata esim. presidentti Ahtisaaren kehittäneen seminaarissa esitettyjä ajatuksia ja vieneen niitä eteenpäin muilla kansainvälisillä foorumeilla. Tulen myös itse jatkamaan keskusteluja aihepiiristä, heti ensi vaiheessa pohjoismaisten kehitysyhteistyöministerien kanssa ja sen jälkeen ensi viikolla alkavalla Aasian matkallani.

· Globalisaatiokeskusteluun liittyen myös kansalaisjärjestöjen rooli on Göteborgin ja Genovan tapahtumien jälkeen nostettu esille. Joidenkin julkiseen keskusteluun osallistuneiden mielissä ovat nyt virheellisesti yhdistyneet mielen osoittaminen ja rikollinen toiminta. Kansalaisjärjestöjen asema kehitysyhteistyössä on erittäin tärkeä. Ministeriön tulee edelleen kannustaa kansalaisjärjestöjä käymään monipuolista keskustelua kehityskysymyksistä. Tämä voi luonnollisesti sisältää kritiikkiä Suomen hallituksen noudattamaa politiikkaa kohtaan. Pohjoismaisen demokratiakäsityksen yksi arvokas piirre on se, että myös hallituksen kanssa eri linjoilla oleville tahoille voidaan myöntää julkista taloudellista tukea. Valistunut demokratia kunnioittaa myös toisinajattelijoiden perusoikeuksia kuten sananvapautta. Suomen kehitysmaapolitiikassa tämä on keskeinen kehitysmaille osoitettu vaatimus, joten pitäisi olla itsestään selvää, että se pätee myös omassa maassa.

· HIV/AIDS tilanne monissa kehitysmaissa on jo jonkin aikaa ollut ei vain terveyskysymys vaan kokonaisia yhteiskuntia ravisuttava asia. Näin on erityisesti Saharan eteläpuolisessa Afrikassa, jossa on esim. 10 % maapallon väestöstä, 70 % HIV-positiivisista ja 95 % AIDSin takia orvoiksi jääneistä. Tilanteella tulee olemaan vakavia sosiaalisia, poliittisia ja taloudellisia seuraamuksia, se on selvää jo nyt. Suomen kehitysyhteistyössä on johdonmukaisesti lisätty panostusta HIV/AIDS-asioihin.

· Tällä viikolla esittelen pohjoismaisille kollegoilleni aloitetta, joka tähtää energia- ja ilmastoalan dialogin kehittämiseen ja yhteistyöhön pohjoismaiden ja kehitysmaiden välillä. Köyhyyden ja ympäristöongelmien välillä on selvä yhteys. Ympäristöongelmista ml. ilmastonmuutos kärsivät usein pahiten ne, joilla jo ennestään on heikoimmat olot eli köyhimmät kehitysmaat. Alkuviikosta keskustelin asiasta pohjoismaisten ympäristöministerien kanssa, ja myöhemmin tällä viikolla kehitysyhteistyöministereiden kanssa. Yhtenä mahdollisena tuloksena voitaisiin aikaansaada pohjoismaille yhteiset politiikkasuositukset kestävältä pohjalta tapahtuvalle energia- ja ilmastoalan yhteistyölle kehitysmaiden kanssa, niin kahdenvälisesti kuin multilateraalisilla foorumeilla. Tällainen puhtaampaan ympäristöön tähtäävä aloitteellisuus ja yhteistyö ovat toimintoja, jotka sopivat hyvin Suomen kehitysyhteistyölle, ja ovat sinällään oiva esimerkki globaalin ja kansallisen intressin erottamattomuudesta.

* * *

Kehitysyhteistyö on kiistatta yksi ulkoasiainhallinnon keskeisistä painopisteistä, kuten esim. UH-selvityksessä todetaan. Kehitysyhteistyö on itse asiassa kasvava osa ulkoministeriön toimikenttää. Tätä heijastaa mm. se, että kehitysyhteistyömäärärahat ovat useana perättäisenä vuotena kasvaneet, eli UM:n hoitama kehitysyhteistyö on lisääntynyt. Olisi ilman muuta oltava niin, kuten UH-selvityksessä todetaan, että kehy-määrärahojen kasvusta seuraava hallintomenojen nousu on kyettävä huomioimaan ministeriön toimintamäärärahojen mitoituksessa.

Viime aikoina onkin ulkoministeriön sisällä käyty paljon keskustelua kehitysyhteistyövarojen, UM:n toimintamenojen sekä kehitysyhteistyön hallintokulujen suhteesta. Myös julkisuudessa eräät johtavat ministerit UM:n ulkopuolelta ovat esittäneet näkemyksiään asiasta verraten Suomen käytäntöä muiden maiden käytäntöihin. Asia oli keskeisesti esillä myös hallituksen kahden viikon takaisessa budjettiriihessä. Ilmassa on kuitenkin ollut niin monenlaisia näkemyksiä ja väitteitä, että on parasta käydä läpi eräät keskeiset faktat:

On esitetty väitteitä, että kehitysyhteistyö kulkisi jonkinlaisena ei-maksavana vapaamatkustajana ulkoministeriössä. Perustelu on lähtenyt siitä, että kehitysyhteistyömäärärahat ovat olleet viime vuosina kasvussa kun taas ministeriön toimintamenot ovat pysyneet pitkään samalla tasolla. Totuus on, että osa kehitysyhteistyövaroista kuuluu UM:n toimintamenomomentin alle, esim. vuonna 2000 kului kehitysyhteistyömäärärahoista 90,7 mmk UM:n hallinnon pyörittämiseen. Ei ole kehitysyhteistyön ”vika” että VM on suostunut käsittelemään tätä summaa ainoastaan laskennallisena. Olemme myös muiden OECD-maiden tapaan velvollisia noudattamaan yhteisesti sovittuja sääntöjä kehitysyhteistyön hallinnon tilastoinnin suhteen, ja näiden ohjeiden perusteella tuo em. summa UM:n toimintamenoista lasketaan kehitysyhteistyön hallintokuluiksi. ”Kehitysyhteistyöstä” puhuttaessa on hyvä muistaa, että talousarvion usealla eri momentilla on menoja, jotka lasketaan tämän otsakkeen alle. Nämä ovat eriteltynä liitteenä olevassa kaaviossa.

On myös sanottu, että UM:n toimintamenoja pitäisi kattaa nykyistä enemmän kehitysyhteistyövaroista. Vastaan tähän että näin voidaan tehdä ja on tehtykin siltä osin kuin kasvavan kehitysyhteistyön hallinnoinnin resursseja on tarve lisätä. Edellä mainitun laskennallisen osuuden lisäksi ensi vuoden talousarvioesitykseen sisältyy 10 mmk (1,682 meuroa) siirto varsinaisen kehitysyhteistyön momentilta UM:n toimintamenomomentille käytettäväksi kehitysyhteistyön hallinnon vahvistamiseen. Budjettiriihessä sovittiin lisäksi että riihessä päätetystä kehitysyhteistyömäärärahojen lisäyksestä 1,5 meuroa (n. 9 mmk) osoitetaan hallintokuluihin eli UM:n toimintamenoihin. Tämän ensi vuoden yhteensä noin 19 mmk:n lisäksi on vuosina 1996, 1999 ja 2001 siirretty yhteensä 16 mmk varsinaisen kehitysyhteistyön momentilta toimintamenoihin kehitysyhteistyötarkoituksiin. On myös syytä huomata, että kunkin siirron jälkeen UM:n toimintamäärärahakehys on jatkossa pysyvästi noussut tämän verran, eli siirtojen vaikutus ei ole ollut vain kertaluonteinen.

Paljon on siis jo tehty, ja ensi vuoden osalta on sovittu tehtävän vielä enemmän: kehitysyhteistyö osallistuu talkoisiin, joilla UM:lle turvattaisiin riittävä toimintamenomäärärahojen taso. UM:n toimintamenojen yleistä vajetta ei kuitenkaan voida kattaa siirroilla kehitysyhteistyövaroista, sillä kehitysyhteistyövarat tulee OECD:n kehitysapukomitean periaatteiden mukaisesti käyttää täysimääräisesti kehitysyhteistyöksi laskettaviin toimintoihin eli ns. ODA-kelpoisiin toimintoihin.

On myös sanottu, että Suomen kehitysyhteistyön hallintokulut olisivat muita pohjoismaita alhaisemmat. Tämä pitää paikkansa sikäli että Suomessa hallintokulujen osuus kehitysyhteistyöstä on 4,3 %, muissa pohjoismaissa jonkin verran korkeampi (4,9-5,5 %). Ero johtuu johtuu mm. hallinnollisten rakenteiden erosta, siitä että Suomessa toiminta on integroidumpi osa muun ministeriön tehtäväkenttää, siitä että Suomen muita suurempi multilateraalisen avun osuus kokonaisavusta alentaa hallinnoinnin tarvetta, ja että Suomessa käytetään muita pohjoismaita enemmän konsulttipalveluja, joiden kustannuksia ei eritellä hallinnollisiksi kuluiksi. Ja tietysti hallintokulujen alhaisuus on sinänsä mieluummin hyvä kuin paha asia. Kun nämä toiminnan eroavuudet otetaan huomioon ei eroa voi pitää merkittävänä. Sen sijaan merkittävä ero Suomen ja muiden pohjoismaiden välillä on tunnetusti kehitysyhteistyömäärärahojen kokonaistaso, jonka suhteen Tanska, Norja ja Ruotsi ovat kunniakkaasti saavuttaneet YK:n suositustason 0,7 % BKTL:stä.

Lisäksi on väitetty, että Suomen ja muiden pohjoismaiden kehitysyhteistyön hallintokulujen tilastointi poikkeaisi toisistaan. OECD:n raportointiohjeet ovat kuitenkin kaikille maille samat. KYO on selvitellyt muiden pohjoismaiden käytäntöjä ja vastaus on ollut selkeä: Suomen ja muiden pohjoismaiden kehitysyhteistyön hallintokulujen tilastointi ei merkittävästi poikkea toisistaan. Pieniä eroja kulujen kirjaamisessa voi olla, koska kehitysyhteistyön hallinnoinnin rakenteissa (vrt. NORAD, SIDA) on eroja. Mutta ainakin Ruotsi ja Tanska käyttävät samantyyppistä hallintomenojen kirjaustapaa kuin Suomi, eli niin ministeriön kuin edustustojenkin kehitysyhteistyöhallinnon erittelyssä käytetään erityistä ositusmenetelmää.

Kaiken kaikkiaan kehitysyhteistyön hallintokuluihin liittyvät kysymykset muodostavat asiakokonaisuuden, jota voisi olla hyödyllistä edelleenselvittää esim. UM:n ja VM:n kesken, jotta parannukset ja tilanteen kehittäminen tulevina vuosina olisivat mahdollisia. Lisääntyvän koherenssin ja toimintojen integroitumisen myötä rajanveto kehitysyhteistyön ja muun ulkopolitiikan välille käy yhä vaikeammaksi. Vippaskonstein emme halua toimia, vaan avoimesti ja OECD:ssä yhteisesti sovittuja pelisääntöjä noudattaen. Merkittävä parannus olisi jos lisääntyvän kehitysyhteistyön hallintomenot vaikuttaisivat suoraan UM:n toimintamäärärahojen suuruuteen.

Haluan myös vielä erikseen tälläkin foorumilla painottaa, että olen itse kaikissa mahdollisissa yhteyksissä hallituksessa ja eduskunnassa sekä muilla foorumeilla tukenut UM:n toimintamenomäärärahojen kasvattamista vastaamaan todellisia tarpeitamme. Olen hyvin tietoinen UM:n resurssiongelmista, palkkaustilanteesta ja muista erityispiirteistä. Olen jopa omakohtaisesti todennut kuinka henkilöitä on siirtynyt UM:stä muihin ministeriöihin vastaavantyyppisiin tehtäviin mutta korkeammille palkkaluokille. Tämä ei voi olla hyväksyttävä tilanne. Nähdäkseni UM:n näkökulma on saamassa eduskunnassa aiempaa enemmän ymmärrystä.

* * *

Olen tässä katsauksessa keskittynyt tavallista enemmän joihinkin UM:n sisäisiin talous- ja muun hallinnon kysymyksiin, sekä eräisiin ajankohtaisiin julkisuudessakin esiintyviin kehityskysymyksiin. Samalla huomiotta on jäänyt moni tärkeä tehtävä, jonka parissa kehitysyhteistyöhallinto toimii: YK:n kehitysjärjestöt, kansainväliset rahoituslaitokset, EU:n kehitysyhteistyö, humanitaarinen sektori, eri alueilla harjoittamamme kahdenvälinen yhteistyö jne. Nämä kaikki kuuluvat kuitenkin oleellisena ja merkittävänä osana Suomen kehitysyhteistyön kokonaiskuvaan.

Samaten katsauksessani ministeriön henkilöstöpuoli on jäänyt vähemmälle. Haluan kuitenkin kiittää läsnäolevia edustustonpäälliköitä heidän panoksestaan kehitysyhteistyön hoidossa. Tosiasia on se, että niukan mutta osaavan henkilöstön varassa, niin täällä pääkaupungissa kuin kentällä, kehitysyhteistyömme on hyvässä hoidossa. Toisissa edustustoissa panos kehitysyhteistyöhön on luonnollisesti suurempi kuin toisissa. Kaikki nähtävillä olevat merkit kuitenkin viittaavat siihen että tulevaisuudessa kehityskysymysten merkitys globaalistuvassa maailmassa, ja siten globalisaatioon liittyviä kysymyksiä hoitavassa UM:ssä, ei ainakaan vähene.