Juha Rainne: Pakotteet purevat Venäjään

Juha Rainne: Pakotteet purevat Venäjään

Pakotteiden purkaminen ilman Ukrainan konfliktin ratkaisua lähettäisi vaarallisen viestin, että tämänkaltaisia suvereniteetin loukkauksia ollaan lopulta valmiit sietämään, kirjoittaa lähetystöneuvos Juha Rainne. Teksti on lyhennelmä Kanava-lehdessä (4/2018) julkaistusta laajemmasta kirjoituksesta.

Keskustelu Venäjä-pakotteiden tarkoituksenmukaisuudesta nousee ajoittain pintaan länsimaissa, eikä Suomikaan ole ollut tässä poikkeus.

Usein kysytään, tehoavatko pakotteet Venäjään. Kysymys on aiheellinen. Pakotteiden teho on aina rajallinen silloinkin, kun kyse on pienempään maahan kohdistuvasta laajasta kauppasaarrosta.

Onko siis uskottavaa ja realistista, että Eurooppa – yhdessä Yhdysvaltain kanssa – onnistuu vaikuttamaan pakottein suureen naapuriinsa?

Luottamus talouteen kärsii ja investointien kehitys on heikkoa

EU:lla on voimassa pakotteita yli 30 maahan, mutta koskaan aiemmin se ei ole kohdistanut laajoja talouspakotteita näin merkittävään kauppakumppaniin.

Krimin laiton liittäminen ja Venäjän sekaantuminen Itä-Ukrainan konfliktiin vuonna 2014 olivat räikeä naapurivaltion suvereniteetin loukkaus, minkä vuoksi tuntuviin pakotteisiin oli ryhdyttävä. Päätökset tehtiin yksimielisesti.

IMF:n arvion (2015) mukaan pakotteet ja Venäjän vastapakotteet saattoivat alkuvaiheessa supistaa Venäjän reaalista BKT:ta 1–1,5 prosenttia. Samansuuntaisia arvioita ovat myöhemmin esittäneet muutkin tahot, kuten Maailmanpankki ja myös jotkut venäläisekonomistit, esimerkiksi Aleksei Kudrin ja Evsei Gurvits.

Pakotteiden vaikutusta on vaikea erottaa muista talouteen samaan aikaan vaikuttavista muutostekijöistä. Niistä tärkein oli öljyn hinta, joka laski nopeasti samana vuonna kuin pakotteet otettiin käyttöön. Pakotteet eivät määritelleet Venäjän talouden suuntaa, vaan Venäjä ajautui 2014 voimakkaaseen laskusuhdanteeseen pakotteista riippumatta. Silti ne ovat kiistatta aiheuttaneet vahinkoa Venäjän taloudelle.

Useamman vuoden aikajaksolla pakotteiden kumulatiivinen BKT-vaikutus nousee edelleen merkittävämmäksi (IMF). Tähän vaikuttavat myös yksityisen sektorin luottamuksen heikkeneminen ja Venäjälle suuntautuvien pääomavirtojen pieneneminen.

Pakotteet ovat osatekijä – joskaan eivät merkittävin syy – sille, että Venäjällä luottamus talouteen on heikkoa ja yritykset ovat varovaisia tekemään uusia investointeja. Riskien koetaan kasvaneen. Pakotteiden merkittävin vaikutus voikin olla psykologinen.

Käytössä olevista eri pakotetoimista taloudellisesti merkittäviä ovat ainakin rahoituspakotteet, joilla rajoitettiin tiettyjen venäläisten rahoituslaitosten pääsyä pääomamarkkinoille. Kohteiksi joutuivat muun muassa Venäjän suurimmat pankit Sberbank ja VTB. Rahoituspakotteet vaikuttavat venäläisasiakkaiden rahoituksen hintaa nostavasti.

Myös teknologian vientiä koskevilla pakotteilla on laajempaa merkitystä. Venäjä voi toki kehittää omaa teknologista osaamistaan ja tuotantoaan, mutta se vaatii aikaa ja resursseja, eikä ole yhtä tehokasta kuin parhaan saatavilla olevan teknologian hyödyntäminen.

Pakotteiden vaikutusta on arvioitava aina laajemmassa poliittisten ja taloudellisten tekijöiden kontekstissa. Heikossa suhdanteessa vaikutus on todennäköisesti suurempi, kun taas talouden kasvaessa vahvasti pakotteiden olemassaolo pystytään helpommin unohtamaan.

Venäjän talous kasvaa nyt ja todennäköisesti myös lähitulevaisuudessa melko hitaasti. Suomen Pankin Venäjä-ennusteen arvio vuoden 2018 talouskasvusta on vajaat kaksi prosenttia, ja lähivuosille ennustetaan noin 1,5 prosentin kasvua. Näissä melko matalan kasvun oloissa pakotteiden merkitystä ei Venäjällä voida helposti ohittaa.

EU-pakotteiden vaikutukset Suomen Venäjän-vientiin ovat vähäiset

Monissa selvityksissä on arvioitu, miten EU:n asettamat pakotteet vaikuttavat suomalaisyrityksiin tai yleensä EU-maiden Venäjän-kauppaan. Keskeinen huomio on, että EU:n asettamat pakotteet eivät kohdistu Suomen Venäjän-viennin kannalta keskeisiin tuotteisiin ja palveluihin. Niiden vaikutus Suomen Venäjän-kauppaan on siten ollut rajallinen.

EU-pakotteiden alaisten tuoteryhmien viennin arvo Venäjälle oli vuosina 2011–2013 keskimäärin noin 30 miljoona euroa (ETLA 2016). Pakotteet koskivat suoraan siis vain noin puolta prosenttia Suomen koko tavaraviennistä Venäjälle. Yksittäisiin yrityksiin vaikutus on silti voinut ollut merkittävä.

EU:n asettamia pakotteita selvästi merkittävämpi vaikutus Suomen Venäjän-kauppaan on ollut Venäjän asettamilla vastatoimilla. Niin sanotuilla vastapakotteillaan Venäjä rajoitti monien elintarvikkeiden tuontia. Vaikutus etenkin suomalaisten maitotuotteiden vientiin oli merkittävä.  

Silti valtaosa kauppavaihdosta jäi pakotteiden ulkopuolelle. Venäjän vastatoimien alaisten tuoteryhmien viennin arvo vuonna vuosina 2011–2013 oli keskimäärin 270 miljoonaa euroa. Tämä vastasi noin viittä prosenttia Suomen koko tavaraviennistä Venäjälle (ETLA).

Venäjän vastatoimilla on myös maan oman elintarviketuotannon tukemista tavoitteleva protektionistinen funktio, joka ei liity tarpeeseen asettaa vastapakotteita EU:lle. Venäjä ei ole myöskään enää sitonut omien vastatoimiensa voimassaoloa EU:n pakotteiden kestoon.

Venäjä pyrkii hyödyntämään vastapakotteita tuonninkorvauspolitiikkansa välineenä. Venäjän ilmoituksen mukaan elintarviketuotannon omavaraisuusaste onkin kasvanut. Tuonninkorvauspolitiikka ei ole kuitenkaan kovin tehokas talouskasvun lähde, ja maatalouden subventiot lisäävät budjettimenoja.

Pakotteilla on laajempi pidäkevaikutus Venäjän toimintaan

Pakotteiden kohdalla on myös kysytty, onko niillä ollut haluttua vaikutusta Venäjän valtiojohdon toimintaan. Ukrainan konfliktissa pakotteilla ei ole saavutettu tavoiteltua edistystä. Ne ovat saattaneet hillitä sotatoimia, mutta konkreettisten vaikutusten ja syy-yhteyden osoittaminen on vaikeaa.

EU:n Venäjä-pakotteilla on myös Ukrainan tilannetta laajempia tavoitteita. Keskeinen niistä on lähettää uskottava viesti kansainvälisen normijärjestelmän tasolla: EU ei hyväksy Krimin laitonta liittämistä eikä Itä-Ukrainan epävakauttamista sotilaallisin ja poliittisin keinoin.

Suomen kaltaisen pienen maan kannalta on erityisen tärkeää korostaa voimankäytön kieltävää kansainvälisen oikeuden normia YK:n peruskirjan mukaisesti. Tämä on myös Pohjoismaiden pitkä linja. Voimankäytön kiellon suppea tulkinta tai poikkeusten salliminen laajasti avaisi tietä voimapolitiikalle.

Pakotteiden poistaminen ilman konkreettista edistystä Ukrainan konfliktissa lähettäisi vaarallisen signaalin siitä, että tämänkaltaisia suvereniteetin loukkauksia ollaan valmiit sietämään.

Georgian vuoden 2008 sodan jälkeen länsimaiden ja Venäjän suhteet viilenivät, mutta myös palautuivat nopeasti. On pohdittu, kannustiko tämä Venäjää toimimaan Ukrainassa niin kuin on nähty. Ainakaan lännen reaktio Georgian sotaan ei luonut Venäjälle minkäänlaista pidäkettä.

Lännen Ukrainan vuoden 2014 tapahtumien jälkeen hyväksymät pakotteet merkitsevät, että Venäjän toimilla Ukrainassa on ollut hintansa. Kun Venäjän johto harkitsee vaihtoehtojaan Ukrainassa tai muissa lähialueidensa konflikteissa, se joutuu arvioimaan toimiensa mahdolliset vaikutukset pakotteisiin ja Eurooppa-suhteisiinsa.

Pakotteiden vaikutusta tehostaa se, että Yhdysvallat on osoittanut valmiutensa asettaa koviakin lisäpakotteita. Tapahtumat kentällä voisivat nopeasti johtaa uusiin pakotetoimiin. Arvaamattomuus, josta Trumpin hallintoa usein kritisoidaan, toimii tässä suhteessa myös painostuskeinona Venäjän kohtaan.

Pakotteilla voidaankin arvioida olevan jonkinasteinen pidäkevaikutus, kun Venäjän toimintaa tarkastellaan laajemmin kuin vain Minskin sopimuksen toimeenpanon näkökulmasta.

Tuskin on olemassa yhtään pakoteregiimiä, jonka tehokkuutta ei olisi kyseenalaistettu. Pakotteiden kohteena olevat hallitukset pyrkivät hyödyntämään niitä myös retorisesti. Kaikkien vaikeuksien ja varsinkin talouden ongelmien voidaan väittää johtuvan ulkomaiden pakotteista ja pahantahtoisuudesta.

Kaikesta päätellen Venäjään kohdistuvat pakotteet näyttävät kuitenkin tehoavan. Niillä on tuntuvaa vaikutusta Venäjän talouteen, eikä Venäjä voi siten jättää niitä huomiotta valintoja tehdessään.