Alivaltiosihteeri Pertti Torstila: "Hyvä edustustoverkko on Suomelle korvaamaton - diplomatian kenttä elää muutoksessa": artikkeli Hallinto-lehdessä 4/2001
Artikkeli on julkaistu Hallinto-lehden numerossa 4/2001
Kansainvälisen toimintaympäristön raju muutos 1990-luvulla ravisuttaa ulkoasiainhallintoja. Kysytään, miksi ulkoministeriöitä ja edustustoja tarvitaan aikana, jolloin yhteydenpito on toista kuin ennen, Internetin tarjoama rajaton tietomäärä jokaisen ulottuvissa, valtionpäämiehet tapaavat ja puhuvat toisilleen ilman välikäsiä ja elinkeinoelämä sekä yhteisöt hoitavat yhteytensä itse. Eikö diplomatia ole jo aikansa elänyt?
Euroopan unionin jäsenyyden antia pohtiva suomalainen kysyy mihin lisääntyvän EU-yhteistyön aikakaudella tarvitaan suomalaisia lähetystöjä muissa EU-maissa? Eivätkö asiat hoidu Brysselissä, johon myös oma toimintamme voitaisiin keskittää? Eikö paljon mainostettu pohjoismainen yhteistyö voisi olla sitä, että yksi edustaisi myös muita tai että perustettaisiin yhteisiä edustustoja ja säästettäisiin? Näihin ja muihin oikeutettuihin kysymyksiin vastaa ulkoministeri Erkki Tuomiojan eduskunnalle 12.6.2001 antama selvitys Suomen ulkoasiainhallinnon tehtävistä ja voimavaroista 2000-luvulla.
Diplomatiassa hävittyä ei voiteta rahallakaan takaisin
Maailma on todellakin muuttunut myös Suomen ympäristössä. Neuvostoliittoa ei enää ole, kommunismi sortui, Keski- ja Itä-Eurooppa vapautui, Saksa yhdistyi, Baltian maat itsenäistyivät ja Suomesta tuli Euroopan unionin jäsen. Mutta muutos jatkuu, kansainvälinen järjestys on monimutkaistunut ja turvattomuus lisääntynyt. Diplomatian kenttä elää ja muuttuu sekin. Välineenä se on kuitenkin yhä välttämätön meille ja muille. Diplomatia ja sen keskeinen tehtävä eli kriisien ehkäisy on tie, joka kannattaa varmasti kulkea loppuun ennen kuin aseille annetaan vuoro. Ei edes nykymaailmassa diplomatiassa hävittyä voiteta rahalla takaisin. Balkan muistuttaa meitä tästä joka päivä.
Ympäristömme muutoksista ja tietotekniikan vallankumouksesta huolimatta edustustot toisissa maissa ovat säilyneet kansainvälisen yhteistyön perusyksikköinä. Valtiot hoitavat niiden kautta elintärkeitä suhteitaan. Myös Suomen edustustot ulkomailla hoitavat itsenäiselle valtiolle ja kansalaisille välttämättömiä tehtäviä, joita mikään muu elin ei voi tehdä yhtä ammattitaitoisesti ja yhtä kokonaisvaltaisesti. Oma, hyvin hoidettu edustustoverkko on vaikutuskanavana korvaamaton.
Kansainvälisyys koskee koko valtionhallintoa
Suomen ulkoasiainhallinto ei ole passiivisesti jäänyt seuraamaan muutoksia. Ulkoasiainministeriö (UM) jos mikä tietää ja tuntee kansainvälisten suhteiden käänteet ja sopeutuu niihin. Ministeriössä tunnetaan myös valtionhallintoon kohdistuvat uudistus- ja säästöpaineet. Haluamme kantaa kortemme kekoon muiden virastojen rinnalla.
Jos ulkoministeriö koetaan salailevana, itsekkäästi etujaan varjelevana linnakkeena, on aika avata ovi ja nähdä mitä ministeriössä tehdään. On myös nähtävä, millaisten asioiden vahtina ulkoasiainministeriö edustustoineen maailmalla on, mitä sen työ on, mitä ministeriö veronmaksajille maksaa ja mitä tapahtuisi jos se ei tehtäviään hoitaisi. UM:n eduskunnalle jättämä selvitys pysäyttää lukijan näiden vakavien kysymysten ääreen. Ministeriössä odotetaan mielenkiinnolla, kuinka syyskuussa raportin käsittelyn aloittava eduskunta tilanteen näkee.
Valtion keskushallinnon uudistamistyössä ulkoasiainministeriö, johon kansalaiset Tampereen Yliopiston tuoreen tutkimuksen mukaan luottavat kolmanneksi eniten ja jota he pitävät “tärkeänä”, ei ole valtionhallinnon vapaamatkustaja tai erivapauksien pyytäjä. Se on valpas ja aktiivinen uudistaja, jonka saavutuksia kelpaa esitellä. Selviytyäkseen tilanteesta, jossa tehtävien määrä kasvaa, kustannukset nousevat, mutta toimintarahat eivät, UM on säästänyt, uudistanut ja tehostanut toimintaansa ja ilmettään radikaalisti.
Omat kehittämishankkeet ovat linjassa keskushallinnon tavoitteiden kanssa ja yhteispeli muihin ministeriöihin on avattu ennakkoluulottomalla ja uudella tavalla. Eduskunnalle annettuun selvitykseen pyydettiin lausunnot muun muassa tasavallan presidentin ja valtioneuvoston kanslialta sekä jokaiselta ministeriöltä.
Kansainvälisen toiminnan kasvu koskee koko valtionhallintoa. UM:llä ei ole monopolia ja sektoriministeriöllä on keskeisiä rooleja ulkosuhteissa. On aika määritellä työnjako valtionhallinnon toimintakehikossa, todeta yhdessä, missä paras asiantuntemus on, poistaa päällekkäisyydet ja suunnata voimat oikein. Avoimuudessaan ja konkreettisuudessaan ministeriöiden UM:lle antamat vastaukset muodostavat oivan pohjan sille kahdenväliselle neuvonpitojen sarjalle, jonka ministeriö aloittaa partnereidensa kanssa syksyn aikana. Ulkoministeriön alaiset edustustot ulkomailla ovat Suomen valtion ainoa maailmanlaajuinen toimipisteverkko. Se on kaikkien suomalaisten yhteisessä käytössä.
Oma toimintamalli tuottaa hyvän tuloksen
Ulkoministeriö ei halua olla syrjässä julkisen hallinnon kehitystyössä. Hallinnon tuloksellisuus- ja avoimuusvaatimus kohdistuu oikeutetusti myös ulkoministeriöön. On ajan hengen mukaista vaatia tuloksellisuustietoja ja kustannusvastaavuuslaskelmia myös ulkoasiainhallinnolta (UH). On ollut varsin tavanomaista vastata viittaamalla ulkoasiainhallinnon tuloksellisuuden mittausongelmiin muuttuvissa kansainvälisissä asetelmissa erityisesti ulko- ja turvallisuuspolitiikan ydinalueilla.
On totta, että ulko- ja kauppapoliittisen johdon tukena ja tahdon toteuttajana toimiva organisaatio ei voi olla standardisuoritteita tuottava kone, jonka toiminta mitataan mittarilla. Jonkin suurlähetystön panos suomalaisten investointien kasvuun asemamaassaan on arvioitavissa, mutta kuinka mitata sen edustuston tuloksellisuutta, joka on neuvoillaan saanut suomalaisyrityksen pidättymään investoinnista epäedullisessa ympäristössä? Tai kuinka mitata Suomen kehitysavun merkitystä markkinoiden syntyyn kohdemaassa pitkällä aikavälillä? Ja oliko Kosovon rauha kesäkuussa 1999 presidentti Martti Ahtisaaren ja Suomen ulkoministeriön työn tulosta?
Ulkoministeriön haasteena on sellaisen, juuri tähän toimintaympäristöön soveltuvan ohjaus- ja johtamismallin kehittäminen, jolla varmistetaan, että hallinnonalalle asetetut yhteiskunnalliset tavoitteet saavutetaan tehokkaasti ja taloudellisesti. Myös ulkoministeriölle on tärkeää näyttää tulosta. Ylhäältä annetut ja muualta kopioidut mallit eivät toimintaamme sellaisinaan sovellu. Vain itsemme kehittämä ja keskushallinnon päämääriä tukeva toimintamalli tuottaa hyvän tuloksen.
Toiminta pohjaa hallitusohjelmaan
Mitattavuuden kiistämätön ongelma kansainvälisissä kysymyksissä ei ole este UM:n hallinnonalan tehokkaalle johtamiselle, ohjaukselle ja työn vaikuttavuuden arvioinnille. Suomen kansainväliset tavoitteet määritellään hallitusohjelmassa ja hallituksen hankesalkussa. Ne luovat ulkoasiainhallinnon toiminnan ja tulosohjauksen pohjan.
Tavoitteiden väliportaina ovat ulkoasiainhallinnon konkreettiset vuotuiset suoritteet, joista seuraavassa kaksi esimerkkiä:
· Hallitusohjelma tukee voimakkaasti Euroopan integraatiota ja EU:n laajenemista. Hallituksen tavoitteen operatiivisena askelmana Suomi toimillaan vaikuttaa laajentumisneuvottelujen edistymiseen. Ulkoasiainministeriö sektorillaan huolehtii tästä. Tuloksena on neuvottelutahdin säilyminen ja Suomelle kansallisesti tärkeiden kysymysten varmistaminen prosessissa. Ulkoasiainhallinto on näin tehnyt osuutensa ja toiminut asetetun tavoitteen saavuttamiseksi.
· Hallituksen tavoitteena on lisätä yhteyksiä, mutta estää laiton maahantulo. UM:n edustustot maailmalla valvovat, että viisumit annetaan nopeasti, tehokkaasti ja asiakasystävällisesti eikä niitä anneta väärille henkilöille. Myönnettyjen ja evättyjen viisumien määrät antavat pohjaa tuloksen arvioinnille, kuin myös kustannusten ja tuottojen erotus taloudellisuuden arvioinnille. Ulkoasiainhallinnon maksullisen toiminnan tuloista lähes 80 prosenttia kertyy maahantuloluvista.
Hallinto kykenee tulosnäyttöön
Strategisen ja operatiivisen vastuun jako ulkoasiainhallinnossa on edistynyt sitä mukaa kun edustustojen itsenäinen budjetti- ja päätäntävalta on kasvanut. Toiminnan ohjauksessa ministeriö käyttää alue- ja teemakohtaisia strategioita, edustustojen toimintasuunnitelmia, talouspainotteista TTS:ää ja vuosisykliin perustuvaa suunnittelua ja seurantaa. Edustustojen vuosisuunnitelma sisältää toimintavuoden keskeiset toiminnalliset tavoitteet ja määrärahaesityksen. Ministeriön antama vuosisuunnitelmapalaute ottaa kantaa edustustoille osoitettuihin resursseihin. Toiminnan ohjaus toteutuu aluelinjan ja toimialavastuullisten yksiköiden antamina impulsseina.
Valtionhallinnossa tulosohjauksen elementit (tulossopimus, toteutumisraportointi ja ohjauspalaute) on liitetty yleisiin toiminnan ja talouden suunnitteluprosesseihin.
Ulkoministeriön johtamis- ja ohjausjärjestelmiä kehitettäessä on huomattu, että yksiselitteisten, mitattavien taloudellisuus- ja tuloksellisuustavoitteiden ja niitä vastaavien mittareiden kehittely ei aina taivu toiminnan johtamiseen ja organisaation eri tasojen väliseen vuoropuheluun. Hallinto kykenee kuitenkin myös konkreettiseen tulosnäyttöön ja kriittiseen arviointiin, kuten esimerkit kertovat. Tulosohjaus sopii myös ulkoministeriöön, mutta hyvin istuvien menettelyjen luominen ja liittäminen määrärahojen mitoituksen tueksi, hallinnon jämäköittämiseksi ja ohjauksen terävöittämiseksi on kova haaste meille kaikille.
Alivaltiosihteeri
Pertti Torstila
Ulkoasiainministeriö Ulkoasiainhallinnon haasteet 2000-luvun alussa