Valtiosihteeri Torstilan puhe ”Ulkoasiainhallinto Suomen edunvartijana maailmalla” Kauppakiltojen klubin 15-vuotisjuhlassa
Valtiosihteeri Pertti Torstila
Kauppakiltojen klubin 15-vuotisjuhla 3.11.2010 kello 17.00 Suomalaisella Klubilla
Ulkoasiainhallinto (UM) Suomen edunvartijana maailmalla
Muutosvarauksin
Arvoisa Puheenjohtaja,
Hyvät Herrat,
Kiitos ystävällisestä kutsusta tulla puhumaan Kauppakiltojen klubin 15-vuotisjuhlaillalliselle tärkeästä ja ajankohtaisesta aiheesta: Suomen ulkoasiainhallinnosta edunvartijana maailmalla vuonna 2010.
Puheeni teemaa valottaa seuraava muistikuva suurlähettiläskaudeltani Tukholmasta vuosina 2002-2006.
Vuoden 2004 tapaninpäivän tsunamikatastrofin selvittelyissä ulkoasiainministeriöt eri puolilla maailmaa joutuivat kiivaan kritiikin kohteeksi. Ruotsissa katastrofi iski poikkeuksellisen syvästi, ja toimintakyvyttömäksi arvosteltu Ruotsin ulkoministeriö UD eli historiansa vaikeinta aikaa. UD:n kuva kansalaisten silmissä ja mediassa romahti pohjalukemiin.
Ulkoministeriössä pohdittiin kuumeisesti keinoja tilanteen korjaamiseksi. Tutkimuslaitos Sifo kysyi laajassa tutkimuksessa yli 15-vuotiailta ruotsalaisilta, mitä he ajattelevat ulkoministeriöstään ja mitä he siltä odottavat. Tutkimus kertoi, että ulkoministeriöön ja suurlähetystöihin kohdistuvat odotukset olivat suuret. Samalla tuloksesta heijastui suuri tietämättömyys ulkoministeriön tehtävistä ja epäily ministeriön kykyyn vastata siihen kohdistuviin odotuksiin.
Vastaukset yllättivät ulkoministeriön johdon ja työntekijät. Kansalaisten kuva UD:stä oli pääsääntöisesti kielteinen. Ministeriö leimattiin salailevaksi (49%), vanhanaikaiseksi (42%), hierarkkiseksi (38%) ja epäpäteväksi ( 32%). Ruotsalaiset eivät suinkaan pitäneet ulkoministeriönsä ja suurlähetystöjensä tärkeimpänä asiana ulkopoliittista asiantuntemusta tai maan poliittiselle johdolle suuntautuvaa raportointia kansainvälisistä kysymyksistä. Kolmannes vastaajista ei kyennyt nimeämään UD:lle yhtään tehtävää. Ulko- ja turvallisuuspolitiikan tehtävää piti tärkeänä 13% ja elinkeinoelämän etujen ajamista 7% haastatelluista. Cocktail-vastaanotoilla käymisen katsoi 9% olevan yksi edustustojen tärkeistä tehtävistä ja lähes puolet arvioivat Ruotsin ulkomaanedustustojen tärkeimmäksi tehtäväksi hätään joutuneiden ruotsalaisten auttamisen.
Tässä salissa istuvat tietävät ulkoministeriön nimeä kantavan laitoksen joutuvan vastaamaan paljon muuhunkin kuin hätään joutuneiden kansalaisten avustamiseen. Tosiasia on kuitenkin, että kansalaispalvelut monine muotoineen ovat nousseet myös Suomen ulkoministeriön ja ulkomaanedustustojemme isoksi tehtäväkentäksi. Suomalaiset tekevät vuosittain yli seitsemän miljoonaa ulkomaanmatkaa ja tarvitsevat usein apua. Pysyvästi ulkomailla asuu lähes puoli miljoonaa suomalaista. Venäjän- toimipisteemme kirjoittavat tänä vuonna 900 000 viisumia, ja hoitamiemme konsulitapausten määrä viime vuonna oli 44 000. Tapausten määrä on kaksinkertaistunut viidessä vuodessa. Ulkoministeriön päivystäjät selvittivät vuonna 2009 160 kriisitilannetta, joissa suomalaisia oli mukana.
Muuttuvan kansainvälisen toimintaympäristön haaste
Ulkoministeriöt ovat tänä päivänä täysin uudenalaisten haasteiden edessä suhteessaan kansalaisiin, mediaan ja poliittisiin päätöksentekijöihin. Tsunamin esille nostama kansalaisten avustusvelvoite on vain yksi esimerkki. Ulkopoliittinen toimintaympäristö on muuttunut ja muuttuu koko ajan lisää. Kansainvälinen järjestelmä käy lävitse suurta murrosvaihetta. Demokratia ja markkinatalous ovat edenneet, ja paljon myönteistä on tapahtunut kylmän sodan päätyttyä, mutta konfliktit eivät ole loppuneet. Ne ovat yhä enemmän valtioiden sisäisiä, eivät valtioiden välisiä, ja niihin vaikuttaminen perinteisin diplomatian keinoin on vaikeaa.
Globalisaation mukanaan tuoma vallankäyttö hajaantuu uusiin käsiin ja uusille tahoille. Kansallisvaltion menestyminen on kasvavassa määrin riippuvainen enemmän muiden kuin valtion omien päättäjien toimista. Omien rajojemme ulkopuolella tapahtuvat ilmiöt vaikuttavat kansalaistemme turvallisuuteen ja hyvinvointiin. On alati vaikeampaa vetää rajaa sen välille, mikä on ulkoista ja mikä oman maan sisäistä toimintaa. Taloudellisen menestyksemme ja hyvinvointimme edellytykset luodaan enenevässä määrin oman maamme rajojen ulkopuolella. Ilmaston- muutos, polluutio, väestöliikkeet, migraatio, kansainvälinen rikollisuus, terrorismi ja kulkutaudit eivät tunne valtioiden rajoja.
Yhdysvallat rakentaa uusia kumppanuuksia eikä Eurooppa ole sille enää itsestään selvä kumppani kaikissa kysymyksissä. Maailma on moninapaistunut. Nousevat taloudet - Kiina, Intia, Brasilia, Venäjä – haluavat vaikuttaa vahvempina tekijöinä maailmanpolitiikassa. G20 on multilateralismin uudenlainen muoto. Perinteiset monenkeskiset järjestöt YK, Etyj, WTO, Maailmanpankki ja IMF ovat kovien paineiden alla sopeutua muuttuvaan maailmaan.
Ulkoministeriöt ja suurlähetystöt joutuvat tekemisiin kysymysten kanssa, joita vielä 15-20 vuotta sitten ei tunnettu. On asetettava uusia prioriteetteja, joista monet menevät yli perinteisen valtioiden välisen diplomaattisen kanssakäynnin. Kansallisvaltioiden palveluksessa oppinsa saaneet ulkoasiainhallinnot eivät aina ole valmiita vastaamaan moninaisiin uusiin kysymyksiin, kun hallituksista riippumattomat mutta valtioiden toimintaan syvästi vaikuttavat tekijät vahvistuvat.
Diplomatia on saanut uutta sisältöä ja merkitystä. Ulkoasiainhallinnon painopiste on lähtökohtaisesti ulkomailla. Diplomatian ammattilainen numero yksi - ulkoasiainhallinto - on tämän haasteen keskipisteessä. Sillä on edustustoverkkonsa ja ammattitaitonsa ansiosta ylivertainen asema ja johtorooli. On kyettävä vaikuttamaan ympäröivään maailmaan uusin keinoin, on omaksuttava uusia asioita ja toimintatapoja.
Millä tavoin Suomen ulkoasiainhallinto tähän vastaa?
Uudet partnerit
Ulkoasiainministeriö ei Suomessa eikä muualla enää yksin hallitse kansainvälistä kenttää. Toimintaympäristön muutokset - keskeisimpänä niistä Euroopan unionin jäsenyys - ovat lisänneet kansainvälisesti toimivien viranomaistemme määrää. Muilla ministeriöillä on kasvavia kansainvälisiä tehtäviä ja etuja hoidettavanaan maailmalla. Myös kansalaisjärjestöjen rooli ulkopolitiikassa on kasvanut.
Kansakunnan etuja ja tavoitteita on kyettävä edistämään integroidulla ja kokonaisvaltaisella tavalla. Uudenlainen vuorovaikutus eri viranomaisten välillä on välttämättömyys. UM on sille määrättyjen tehtävien, vankan erityisosaamisen ja edustustoverkkonsa puolesta johtava työväline Suomen ulkopolitiikan ja ulkosuhteiden hoitamisessa.
Se palvelee ulkopoliittisen johdon lisäksi myös muuta valtionhallintoa ja viranomaisia, kansalaisia, tiedotusvälineitä ja suomalaista yhteiskuntaa. UM on johtoroolinsa vuoksi avainasemassa muutoksen keskellä ja edistää aktiivisesti läheisempää vuorovaikutusta valtionhallinnon sisällä.
Uusimuotoisen synergian haku korostuu etenkin ulkomaanedustustoissamme. Diplomaattikoulutuksen saanut UM-virkamies ei välttämättä osaa vastata erityisalojen monimutkaisiin kysymyksiin. Eri alojen asiantuntijoiden sijoittaminen suurlähetystöihin on ollut oikea vastaus kasvavan erityisasiantuntemuksen vaatimuksiin. Suurlähettilään muodollisessa alaisuudessa edustustoissamme työskentelevät valtiovarainministeriön finanssineuvokset, puolustusministeriön sotilasekspertit, sisäministeriön maahanmuutto-, tulli-, huume- ja poliisivirkamiehet, maatalous- ja ympäristöministeriön metsä- ja ilmastoasiantuntijat, henkisen kulttuurin ammattilaiset ja vienninedistämisen teollisuus-, kauppa- ja energianeuvokset antavat asiantuntemuksensa yhteiseen käyttöön ja ovat esimerkkejä hyvin toimivasta uudesta yhteistyömallista. Malli on oiva esimerkki Suomi-keskuksesta, jossa puhalletaan yhteen hiileen, ja josta ulkoministeri Stubb käyttää ilmaisua House of Finland.
Suomen edustustot maailmalla
Suomella on tällä hetkellä 99 edustustoa: 77 suurlähetystöä eri maissa, 6 pysyvää edustustoa kansainvälisissä järjestöissä, 7 pääkonsulaattia ja 9 muuta toimipistettä. Viimeisten kahdenkymmenen vuoden aikana Suomi on avannut 23 uutta edustustoa ja sulkenut 15. Tämä UM:n alaisuudessa toimiva edustustoverkko muodostaa valtionhallinnon ainoan kattavan globaalin toimipisteverkon. Suurlähetystöt ja konsulaatit ovat keskeinen väline Suomen etujen ajamisessa maailmalla sekä julkishallinnon, elinkeinoelämän ja kansalaisten palvelemisessa. Järjestelmää ylläpidetään varsin kohtuullisin kustannuksin: ulkomaanedustustojen menot olivat UM:lle vuonna 2009 115 miljoonaa euroa, joka on 0,25% valtion budjetista.
Edustustoverkkomme on ollut tarkastelun kohteena paljon viime aikoina. Vuosi sitten valmistui hallitusohjelman edellyttämä selvitys Suomen edustautumisesta ulkomailla. UM:n suurlähetystöjen lisäksi selvitykseen sisällytettiin TEMin ja OKM:n alaiset toimipisteet kuten Finpro, Tekes ja kulttuuri-instituutit. Selvityksen myötä vahvistui näkemys, että ulkomaanedustuksemme tulevaisuus ja resurssit eivät ole vain ulkoministeriön vaan koko valtioneuvoston yhteinen asia ja huolenaihe.
Selvityksen johtopäätöksenä oli, että voimavarojen supistuessa edustustojen toimintaa on tehostettava ja tehtäviä priorisoitava. Valtionhallinnon tuottavuusohjelma ja säästökuuri painavat päälle. Jollei edustustoverkon vahvistamiseen tai laajentamiseen ole saatavissa lisää voimavaroja, muutoksia on tehtävä leikkaamalla henkilöstöä tai sulkemalla toimipisteitä. Henkilöstön vähentäminen on vaikeaa sillä Suomen edustustot ovat suurelta osin hyvin pieniä. Yli puolessa Suomen edustustoista on vain kaksi lähetettyä diplomaattia. Samanaikaisesti silmät on pidettävä auki ja tarpeen vaatiessa voitava avata uusia edustustoja.
Muutama viikko sitten ilmoitimme sulkevamme suurlähetystöt Venezuelassa ja Filippiineillä. Päätökseen kohdistettiin arvostelua eikä se ollut helppo. Edustuston sulkeminen ei ole vain taloudellinen kysymys, vaan sillä on aina poliittisia vaikutuksia. Edustustojen perustamisten ja sulkemisten tulee olla tarkoin harkittu, ulkopoliittisen johdon vankoin perustein tekemä päätös.
Suurlähetystön avaaminen Kazakstanissa on osoittautunut oikeaksi päätökseksi. Kazakstan ja Keski-Aasian alue on yhä merkittävämpi kaupallis-taloudellisen yhteistyön, poliittisten suhteiden ja kehitysyhteistyön kannalta, ja suomalainen talouselämä on kiinnostunut suhteiden tiivistämisestä.
House of Finland -toimintamallissa valtion eri ulkomaantoimintoja yhdistettäisiin monipuolisiksi Suomi-keskuksiksi. Ei ole mielekästä verovaroin ylläpitää useita, osittain päällekkäisiä eri hallintojen erillisiä toimipisteitä samoissa pääkaupungeissa. On perusteltua luoda suurlähetystöihin tukeutuva toimintamalli. Keskittäminen on valtiontalouden kannalta kustannustehokas ja hyödyllinen järjestely. Näin voimme säästää ja parantaa toiminnan tehokkuutta ja vaikuttavuutta. UM toivoo, että keskustelu etenee konkreettisiin toimiin vuoden 2011 hallitusohjelman kautta.
Euroopan unionin ulkosuhdehallinto ja pohjoismainen yhteistyö
Entä voiko paraikaa käynnistyvä Euroopan unionin ulkosuhdehallinto auttaa ja ottaa hoitaakseen kansallisten ulkoministeriöiden ja edustustojen tehtäviä? Ja tarvitaanko Suomen edustustoja muissa EU-maissa? Voidaanko luottaa siihen, että EU tai jokin muu, vaikkapa toinen Pohjoismaa, huolehtisi Suomen intresseistä, oli kyseessä sitten turvallisuuspolitiikka, vienninedistäminen tai Suomen maabrändin vahvistaminen
EU:hun liittymisen aikoihin jotkut arvelivat, että omia edustustoja ei enää tarvittaisi EU-maissa kun kaikki asiat hoidetaan keskitetysti Brysselissä. Hyvin pian tällaiset arviot osoittautuivat virheellisiksi. Unionimaissa olevat suurlähetystömme osoittautuivat liittymisemme jälkeen jopa tärkeämmiksi kuin sitä ennen. Vain EU-maissa olevien edustustojen kautta on ollut mahdollista saada aikaisessa vaiheessa maiden kannat tietoon ja pyrkiä vaikuttamaan niihin omien tavoitteidemme mukaisesti.
EU:n uusi ulkosuhdehallinto (EUH) vahvistaa unionin yhteistä toimintaa ja koherenssia ulkopolitiikassa. Se tuo lisäarvoa varsinkin pienille jäsenmaille tiedonsaannin ja vaikutusmahdollisuuksien näkökulmasta. EUH ei kuitenkaan poista kansallisen edustautumisen tarvetta, eikä se korvaa kansallisia lähetystöjä. Parhaimmillaan se täydentää niiden toimintaa. EUH:n toiminnan vakiintuessa muutaman vuoden kuluessa voimme arvioida, onko mahdollista hoitaa joitakin Suomen edustustojen tehtäviä - esimerkiksi raportointia - sen kautta, ja uudelleen suunnata Suomen omia resursseja.
Keskustelu EUH:n ja kansallisten ulkoasiainhallintojen suhteesta ja tehtävistä on käynnissä. Osallistuin syyskuussa unionin korkean edustajan Catherine Ashtonin ja EU-maiden ulkoministeriöiden kansliapäälliköiden yhteiskokoukseen. Merkittävä ja meitä kiinnostava osa-alue on kansalaispalvelut, jossa ei toistaiseksi ole odotettavissa EUH:n apua. Maanmiestemme maailmalla tarvitsema konsuliapu on jatkossakin hoidettava omin voimin. Panostamme unionin ulkosuhdehallintoon, mutta rinnan sen kanssa Suomella on oltava oma, vahva kansallinen verkko valvomassa etujamme maailmalla. Yksikään jäsenmaa ei ole ajamassa alas omaa verkostoaan EUH:n takia.
Entä pohjoismainen yhteistyö ulkoasiainhallintojen ja edustustojen kesken? Yhteistyötä tiivistetään tälläkin saralla resurssien ja kustannusten säästämiseksi. Yhteistyö pohjoismaiden kesken on luontevaa ja hyödyllistä. On kuitenkin huomioitava, että kun puhumme yhteisedustustoista, tarkoitamme yhteisiä toimitiloja. Juridisesti kyse on kunkin maan omasta, itsenäisestä edustustosta. Odotuksien suhteen täytyy olla realistinen, vaikka Pohjoismaiden kesken vallitseekin vahva tahtotila yhteistyön syventämisestä. Uusia innovatiivisia malleja yhteistyölle etsitään ja kokeillaan.
Hyvät Kuulijat,
Kiitän tarkkaavaisuudesta ja tiivistän sanomani seuraavaan:
- Suomen turvallisuus ja hyvinvointi riippuvat 2010-luvulla yhä enemmän siitä, mitä muualla maailmassa tapahtuu. Meidän on kyettävä vaikuttamaan monimuotoisessa ja muutoksen maailmassa omien etujemme ajamiseksi. Kukaan muu ei tee sitä puolestamme.
- Toimintaa rajoittavat julkisen talouden supistuvat resurssit. On pakko priorisoida, toimia valikoidusti ja keskittyä meille olennaisiin asioihin. On tehtävä tiivistä yhteistyötä valtionhallinnon sisällä ja keskitettävä budjettivaroin tapahtuvaa eri viranomaisten toimintaa maailmalla.
- Ulkoasiainhallinto ja UM ovat valmiit vastaamaan ja mukautumaan uusiin tilanteisiin ja toimimaan etulinjassa suomalaisten etujen puolesta. Kansallisia etuja ajetaan tänä päivänä laajassa vuorovaikutuksessa koko yhteiskunnan kanssa.
- Suomalaista ja EU:n yhteistä diplomatiaa tarvitaan aiempaa enemmän. EU:n merkitys korostuu, sillä globaalitasolla vaikuttaminen yksin on vaikeaa. EU ei kuitenkaan hoida kaikkea. Suomen omaa kahdenvälistä diplomatiaa ja vaikuttamista tarvitaan, ja tässä työssä Suomi tarvitsee jatkossakin oman, vahvan ja toimivan ulkomaanverkon.
On ilo olla täällä tänään kanssanne. Haluan lämpimästi onnitella Kauppakiltojen klubia 15-vuotisesta taipaleesta ja toivottaa parhainta menestystä tuleville vuosille.