Valtiosihteeri Antti Satuli: Venäjän talousuudistus ja WTO, Eurofacts seminaari
Eurofacts seminaari 20.1.2003
Valtiosihteeri
Antti Satuli
Suomalais-Venäläisen talouskomission varapuheenjohtaja
Venäjän talousuudistus ja WTO
Venäjä on tällä hetkellä täysin erilainen kun 10 tai 5 vuotta sitten. 1990-luvulla alkaneet mittavat yhteiskunnan ja talouselämän uudistusprosessit ovat jatkuneet. Suuret perusratkaisut tehtiin heti 1990-alussa. Maan siirtyminen markkinatalousmaaksi edistyy silminnähden
Otsikon aihetta pitää käsitellä laajemmin osana Venäjän länsi-integraatiota ja yhteistyötä EU:n kanssa.
Venäjän avautuminen ja integroituminen osaksi maailman ja Euroopan taloutta sekä kauppaa on jatkuva prosessi. Sen onnistuminen riippuu olennaisilta osin Venäjän kyvystä jatkaa ja panna täytäntöön reformiprosessia tukevia uudistuksia.
Tärkeä asiakokonaisuus on yleisen oikeusjärjestelmän ja sitä tukevan lainsäädännön luominen ja käytännön toimeenpano. Täytäntöönpanossa on huomioitava sitä tukevien instituutioiden perustaminen ja koko tuomioistuinjärjestelmä
Venäjälläkin on 1990-luvulta kokemuksia hallitsemattomasta kaupan ja talouden vapauttamisesta. Eräät latinalaisen Amerikan maiden (Argentiina) kehitykset ovat esimerkkejä hallitsemattomasta tilanteesta, joita ei ole yhdistetty rakenne- ja institutionaalisiin muutoksiin.
Kansainvälisessä taloudellisessa vertailussa harvoihin raaka-aineeseen tai mineraaleiden vientiin perustavat perustuvat maat ovat vähemmän innovatiivisia kuin raaka-aineköyhät ja kansainväliseen vapaakauppaan aktiivisesti osallistuvat maat. Venäjä on tärkeän haasteen edessä: pysyykö se viennin rakenne nykyisenä tai tuleeko se merkittäväksi kauppavaltioksi myös teollisuustuotteilla?
Presidentti Putinin valinnan jälkeen vuonna 2000 Venäjän talouden uudistusprosessi on jatkunut ja sitä tukeva lainsäädäntötyö nopeutunut. Taloudellisesti vahva Venäjä vahvistaisi asemaansa myös globaalisena taloudellisena toimijana. Tämä vahvistaisi myös Venäjän kansainvälispoliittista asemaa.
Venäjän taloudellinen kehitys
Venäjän talouden kasvu jatkuu, mutta suhteellisen hitaana. Kärjistetyn arvion mukaan kokonaistuotanto nousee 4 %:n vuosikasvulla kymmenessä vuodessa sille tasolle, jolta se lähti putoamaan kymmenen vuotta sitten. Talous pysyy pitkään tyypillisenä kaksoistaloutena, jota hallitsevat energiaa ja raaka-aineita vievät suuryritykset. Uudistuksilla ei ole ollut vielä merkittävää vaikutusta kasvuun.
Kotimaisten investointien puute on keskeinen ongelma. Toimivat rahoitusmarkkinat edellyttäisivät mittavaa pankkireformia. Valtiontalous on voimakkaasti riippuvainen ulkomaankaupasta ja erityisesti energian ja raaka-aineiden viennistä. Valtion budjettitulot riippuvat pitkälti öljyn maailmanmarkkinahinnasta.
Suuryritysten vaikutus hallituksen talouspolitiikkaan ja ote aluehallinnosta vahvistuu. Kilpailu ei ole tehokasta. PK-sektori pysyy kehittymättömänä, millä on myös sekä poliittisia että sosiaalisia seurauksia.
Terveydenhuollon, koulutuksen, tieteen ja tutkimuksen perusrakenteiden rapautuminen vaikuttavat kielteisesti talouden käytettäviksi tulevin inhimillisten voimavarojen laatuun ja määrään.
Venäjän integroituminen Eurooppaan ja maailmantalouteen
Venäjän integroitumisessa maailmantalouteen ei ole kysymys vain kauppa- tai ulkopoliittisesta suuntautumisesta, vaan paljon syvemmästä historiallisesta ja rakenteellisesta prosessista. Neuvostokehityksen lopputulos osoitti vakuuttavasti, että Venäjä voi pysyä muun maailman kehityksessä mukana vain osana maailmatalouden kokonaisuutta.
Venäjän integroituminen maailmatalouteen on toistaiseksi kuitenkin ollut varsin ohutta - kaupan eli lähinnä energianviennin varassa, sen sijaan yritysten kansainvälistyminen on vasta kaukana tulevaisuudessa. Yksipuolinen tuotantorakenne, suuryritysten valta-asema, kilpailun puute, markkinoille pääsyn vaikeus eivät edistä integroitumista. Alhaisella kilpailukyvyllä perusteltu protektionismi ylläpitää jälkeenjääneisyyden noidankehää.
Samat tekijät, autoritaarinen valtio ja harvainvaltainen duaalitalous asettavat rakenteelliset rajat integroitumiselle. Venäjän valtio haluaa olla kiinteästi mukana kansainvälisessä yhteisössä, mutta ei halua luovuta suvereniteettiaan. Suuryritykset haluavat valloittaa maailmanmarkkinat, mutta eivät avata kotimarkkinoita ulkomaiselle kilpailulle. Näillä edellytyksillä WTO-jäsenyydellä olisi ehkä lopultakin enemmän symboliarvoa kuin vetoapua talouden uudistamisessa.
WTO-prosessi ja EU sekä talousuudistukset
Venäjä haki GATT:n sopimusosapuoleksi kesäkuussa 1993 ja liittymistyöryhmä perustettiin välittömästi. Ensimmäinen asiakirja Venäjän ulkomaankauppajärjestelmästä jaettiin maaliskuussa 1994 ja ensimmäinen liittymistyöryhmän kokous pidettiin heinäkuussa 1995.
WTO-jäsenyysneuvottelut ovat yksipuolinen prosessi. Jäsenyyttä hakeneen maan on sopeutettava järjestelmänsä WTO-mukaiseksi. Hakijamaan on lisäksi annettava teollisuustuotteiden, maatalouden ja palvelujen markkinoillepääsyä koskevat hyväksyttävät sitoumukset. Liittymisen on tapahdutava sellaisin ehdoin, että se vahvistaa kauppajärjestelmää. Venäjä on liittymässä teollisuusmaana. Venäjä on tällä hetkellä WTO:n tarkkailijajäsen ja se voi osallistua tarkkailijana, ilman päätöksenteko-oikeutta, myös kauppaneuvotteluihin.
WTO-jäsenyysprosessi on tavallaan kaksiosainen; monenkeskisesti on sovittava niistä ehdoista, joilla maa panee toimeen eri WTO-sopimukset ja saattaa järjestelmänsä sellaiseen kuntoon, että sopimukset voidaan toimeenpanna. Keskeisten kauppakumppaneiden kanssa neuvotellaan tämän lisäksi tavaroiden ja palveluiden markkinoillepääsyn ehdoista - siis tulleista ja vastaavista - ja näiden neuvottelujen tulokset liitetään em. liittymisasiakirjojen osaksi erillisinä sitoumuksina joita ei voi heikentää. Markkinoillepääsyehtojen tulee olla suurin piirtein samaa tasoa kuin muillakin jäsenmailla, koska sen saamat jäsenyysedut eivät voi olla epätasapainossa saatujen etujen kanssa.
Kyse on prosessista, jossa a) Venäjä joutuu täyttämään WTO:n liitymisehdot ja b) poliittinen neuvottelukierros, jossa Venäjä haluaa myönnytyksiä. Yksi myönnytys, joka ei mennyt Venäjän kohdalla oikein oli markkinatalousmaastatus. Poliittisesti se oli käytetty päivässä, mutta kauppapuolella polkumyyntiriita jatkuu ja se vain sai uudet vaatteet.
WTO:n liittyminen on Venäjän ykkösprioriteetti ja se palvelee talouden kokonaisreformia. Presidentti Putinin valinnan jälkeen Venäjän WTO-neuvottelut ovat aktivoituneet ja jäsenyyden vaatimaa lainsäädäntötyötä on kiirehditty. WTO-jäsenyys on nähtävä osana maan länsisuuntausta ja uudistusprosessia, joka etenee joka tapauksessa. Venäjän liittymisaikataulusta on vaikea tehdä arviota, kaikki riippuu viime kädessä Venäjän omista toimenpiteistä. Venäjän on asettanut tavoitteeksi jäsenyysneuvottelujen saattamisen päätökseen vuoden 2003 aikana, jäsenyyspäivämäärää ei todeta.
Me seuraamme ja osallistumme Venäjän WTO-liittymisprosessiin luonnollisesti EU:n jäsenenä.
EU totesi toukokuussa 2002 pidetyssä EU-Venäjä huippukokouksessa tukevansa Venäjän WTO jäsenyyttä taloudellisesti kestävin (economically viable terms) ehdoin ja perustuen PCA-sopimuksen yhteydessä annettuihin kauppasitoumuksiin. Venäjän sisällä monet teollisuuden alat vastustavat jäsenyyttä ja katsovat sen johtavan omien etujensa kaventumiseen. Tällaisia ovat erityisesti auto- ja lentokoneteollisuus sekä pankki- ja vakuutussektori. Presidentti Putin on sitoutunut Venäjän WTO-jäsenyyden toteuttamiseen ja katsoo sen vahvistavan talousjärjestelmän uudistamista.
WTO-jäsenyys on osa Putinin hallinnon tavoitetta integroida Venäjän talous sekä globaaleihin maailmantalouden rakenteisiin että eurooppalaiseen talousalueeseen. WTO on väline Venäjän talouden rakenteiden uudistamisessa. Muita Venäjän taloutta länteen ankkuroivia välineitä ovat PCA-sopimus ja pyrkimys Yhteisen Eurooppalaisen Talousalueen luomiseen sekä hahmotelmat EU:n laajentumisen myötä syntyvästä tarpeesta luoda puitteita uusille naapuruussuhteille (New neighbours/Wider Europe). Tien Yhteiseen Eurooppalaiseen Talousalueeseen ja yhteistyön syventämiseen (mm. tulliyhteistyötä, standardisointia, sertifiointia, rahoituspalveluja ja tietoyhteiskuntaan liittyvissä asioissa) kulkee kuitenkin WTO-jäsenyyden kautta, jonka on toteuduttava ennen Yhteistä Eurooppalaista Talousaluetta.
Cancunissa syyskuussa pidettävällä WTO:n viidennellä ministerikokouksella tulee olemaan merkittävä asema Venäjän WTO-jäsenyysneuvotteluissa. Päätös Kiinan ja Taiwanin WTO-jäsenyydestä tehtiin edellisessä ministerikokouksessa Dohassa. Kiinan WTO-jäsenyyden toteuduttua Venäjä on ainoa merkittävä WTO:n ulkopuolella oleva maa. Cancunissa pidettävä ministerikokous olisi sopiva paikka julkistaa neuvottelutulokset. Varapääministeri Kudrin totesi WTO:n liittymistyöryhmän kokouksessa joulukuussa 2002 Venäjän olevan valmis saattamaan neuvottelut päätökseen ripeästi ja duuman voivan hyväksyä tarvittavat lainsäädäntömuutokset vuoden 2003 aikana. Kudrinin puhetta voidaan pitää merkittävänä poliittisena linjauksena Venäjän liittymisneuvotteluille asettamista tavoitteista ja aikataulusta.
Duuman istuntokausi päättyy kuluvan vuoden lopussa. Uuden duuman valintaan ja paikoilleen asettautumiseen kuluu parhaassakin tapauksessa useita kuukausia ja istuvan duuman kyky käsitellä WTO:n tarvitsemaa lainsäädäntöä on oletettavasti uutta duumaa parempi. Venäjän WTO-jäsenyyden vaatiman "momentumin" lasketaan sen vuoksi sekä USA:ssa että komissiossa olevan käsissä ennen kuin duuma ehtii hajaantua. Lisäksi on muistettava, että presidentinvaalit ovat vuorossa vuoden 2004 maaliskuussa.
Venäjä ei ole tähän mennessä sisällöllisesti pystynyt vastaamaan sille neuvotteluissa asetettuihin tavoitteisiin. Suurimmat puutteet ovat palvelusektorilla ja maataloudessa. Ratkaisevaa jäsenyyden toteutumisen ajoituksen kannalta on, ehtiikö Venäjän lainsäädäntö- ja hallintokoneisto viedä lainsäädäntöhankkeet läpi tavoitellussa aikataulussa. Venäjän on muutettava keskeinen lainsäädäntönsä WTO-mukaiseksi, ei päinvastoin. Lisäksi tarvitaan riittävä markkinoillepääsypaketti. Venäjältä vaadittavaa sitoumustasoa mitoitettaessa on pidettävä mielessä, ettei liittymisen hinta nouse liian korkeaksi jotta uudistusprosessia voidaan viedä eteenpäin. Ja että se on poliittisesti pitkällä tähtäyksellä mahdollista. Oletettavasti näillä olettamuksilla sekä Yhdysvallat että EU-komissio vastasivat Kudrinin puheeseen olevansa valmiita yrittämään. Liittymisen jälkeinen toimeenpanon valvonta tulee olemaan mittava tehtävä, jonka suorittamista ennen liittymistä neuvotellut mahdollisimman WTO-mukaiset sitoumukset edesauttavat. Kiinan toimeenpanosta saadut kokemukset eivät kaikilta osiltaan ole tässä suhteessa rohkaisevia.
Huhtikuussa 2002 pidetyssä liittymistyöryhmän kokouksessa esiteltiin ensimmäinen versio liittymistyöryhmän raportiksi. Raportin käsittelyä jatkettiin kesäkuussa, mutta käsittely on kuitenkin edennyt verkkaisesti sen johdosta, että Venäjä on vastannut vain murto-osaan sille esitetyistä kysymyksistä. Joulukuussa saatiin käsittelyyn työryhmäraportin uusi versio. Uutta raporttia voidaan kuitenkin pitää pikemminkin osoituksena Venäjää kohtaan osoitetusta poliittisesta tahdosta kuin asioiden edistymisestä. Venäjä tarvitsee uutta raporttia osoittaakseen maan sisällä, että neuvotteluissa edistytään.
Venäjällä on käynnissä mittava lainsäädännön uudistusprosessi joka toisaalta vaikeuttaa jäsenyyneuvotteluja, mutta toisaalta antaa mahdollisuuden reakoida nopeasti neuvotteluissa esitettyihin vaatimuksiin. Uusimpia Venäjällä hyväksyttyjä määräyksiä ovat lait mikropiirimallien suojauksesta, tavaramerkistä, konkurssimenettelystä, maanomistuksesta ja työvoimasta. Duuman kolmannen käsittelyn ovat läpäisseet laki teknisistä määräyksistä ja standardisoinnista sekä laki tietokantojen ja tietokoneohjelmien suojaamisesta. Tullikoodeksi, tekijänoikeuslaki ja patenttilaki ovat edelleen duuman käsittelyssä ja lakia ulkomaakaupan toiminnoista odotettiin hallituksen käsittelyyn viime vuoden lopulla.
Keskeisiä lainsäädännön uudistamiseen ja työryhmän raporttiin liittyviä kysymyksiä ovat vientitullien (veron) poistaminen - jota mm. EU vaatii, mutta Venäjä vastustaa - sekä kaasun ja öljyn siirtoa sääntelevät vientilisensiointiin ja määrällisiin rajoituksiin verrattavat toimet ja energian kaksoishinnoittelu. Venäjä halua liittyessään säilyttää kaksoihinnoittelun, jota se ei pidä WTO-sääntöjen vastaisena tukitoimena. Se on ilmoittanut pyrkivänsä pitkällä tähtäimellä ns. luonnollisten monopolien uudistamisen yhteydessä yhdenmukaistamaan koti- ja ulkomaiseen kulutukseen menevän energian hinnan. Venäläiset eivät kuitenkaan halua sitoutua sisäpoliittisesti vaikeaan kaksoishinnoittelun purkamiseen osana kansainvälistä neuvottelua. Duuma keskustelee parhaillaan sähkömarkkinoiden reformista, joka parhaassa tapauksessa saattaisi voimaantua vuonna 2005. Kaasu- ja öljysektorin uudistamiseen lasketaan tarvittavan aikaa samanverran.
Tavarakaupan markkinoillepääsyssä kyse on lähinnä Venäjän tullitasosta ja maan tarpeesta suojella omaa tuotantoa tulleilla. Venäjä on listannut ongelmallisiksi aloiksi lentokone- ja autoteollisuuden. Autoteollisuuden vaikeudet tunnustetaan ja uudistuksiin on ryhdyttävä ilman WTO-neuvotteluitakin. Siviililentokoneiden suojatarpeeseen liittyy myös puolustustaloudellisia näkökohtia
Palvelukaupan puolella ongelmia on vakuutus-, pankki-, kuljetus- ja telepalvelujen vapauttamisesta ulkolaisille kilpailijoille. Venäjän selittää alojen kehittymättömyydellä ja siitä johtuvasta tarpeesta suojella niitä siirtymäajoilla. Vakuutuspuolella EU on yrittänyt markkinoiden avaamista useita vuosia perustana PCA-sopimus. Suurista reformeista myös Venäjän pankkisektorin uudistaminen vaatii aikaa ja sitä tukevaa lainsäädäntöä.
Teollis- ja tekijänoikeuksien (TRIPS) WTO-liittymistä koskeva Venäjän lainsäädäntötyö ja sen toimeenpano vaatii vielä suuren työmäärän. Venäjää ei ehkä pidetä Kiinan ja Ukrainan tapaan jättiläismäisenä piraattituotteiden tuottajana, vaan niiden suurena markkinana ja käyttäjänä. Arvioiden mukaan Yhdysvallat menetti Venäjällä videopiratismissa vuonna 2000 noin 1 mrd. USD saamatta jääneinä tekijänoikeusmaksuina.
Kaupan tekniset esteiden (TBT) alalla Venäjän standardisointia ja sertifiointia koskevaa uusi lainsäädäntö hyväksyttiin duuman 3. käsittelyssä joulukuussa. Ongelmana on pakolliset tuotestandardit.
Terveys- ja kasviensuojelun (SPS) määräykset ovat keskeisiä myös maataloudessa ja kaupan teknisissä esteissä. Ongelmallinen on maitotaloustuotteiden monimutkainen sertifiointijärjestelmä.
Venäjän tullimuodollisuuksien vastaaminen WTO-säännöksiä on myös Suomen kansallisessa intressissä. Yleensäkin tullimuodollisuuksien ja -toiminnan saattaminen kansainväliselle tasolle on tärke Suomen kaltaiselle Venäjän naapurimaalle. Tähän liittyy salakuljetuksen ja muun rikollisen toiminnan ml kaksoislaskutusten ehkäisy.
Venäjä on ilmoittanut maatalouskysymysten olevan vaikeimpia ja ne jätetään viimeiseksi WTO-neuvotteluissa. Kyse on kolmen keskeisen tekijän (kotimainen tuki, vientituki ja rajasuoja) tasapainoisesta kokonaisuudesta. Tässä on neuvottelutaktiikkakin: kotimaiset tukipyynnöt ovat 20-kertaiset nykyisiin tukiin verrattuna ja valtiolla ei ole teoreettisia mahdollisuuksia tukiin budjettiteitse
Yleisesti moniulotteisen ja paljon uutta lainsäädäntöä vaativan oikeuslaitosreformin ripeä edistyminen on keskeisessä asemassa koko talousreformin onnistumiselle. Suomalaisilla yritysedustajilla on kokemuksia vaikeuksista pannan täytäntöön kansainvälisten välimiesmenettelyjen päätöksiä Venäjällä.
Tässä yhteydessä on mielenkiintoista vertailla vastikään jäseneksi tulleen Kiinan jäsenyysprosessia ja Venäjän vastaavaa tilannetta. Voidaan sanoa, että Kiinan osalta asia otettiin neuvottelujen viimeisinä vuosina erittäin vakavasti ja maassa jaettiin massiivisesti informaatiota jäsenyyden edellyttämistä toimista sekä WTO-järjestöstä. Toisaalta Kiinan jäsenyysprosessi kulminoitui selkeästi varsinkin USA:n ja EU:n kanssa käytäviin bilateraalineuvotteluihin, joissa taloudella ja kaupalla oli suuri painoarvo. Venäjän kohdalla maan kaikki alueet eivät ole vastaavalla tavalla valmistautuneet jäsenyyteen - prosessi on paljon pienemmän valmistelujoukon harteilla. Venäjän jäsenyys sisältää myös enemmän poliittisia elementtejä - varsinkin USA:n taholta. Kaupan merkitys on juuri Yhdysvalloille pienempi kuin oli Kiinan kohdalla. Tämä saattaa madaltaa jäsenyyskynnystä ja aiheuttaa vastaavasti enemmän implementaatio-ongelmia kuin mihin Kiinan kohdalla on toistaiseksi törmätty.
Venäjä - EU
EU:n kannalta Venäjän WTO-jäsenyysneuvottelut on nähtävä osana laajempaa EU:n ja Venäjän välistä yhteistyötä. Vuonna 1997 voimaantullut EU:n ja Venäjän välinen kumppanuus- ja yhteistyösopimus (ns. PCA-sopimus) sisältää WTO-neuvotteluissa esillä olevat asiakokonaisuuksia. EU:lla on ollut kanavat ja instrumentit myös WTO-neuvotteluissa olevien asiakokonaisuuksien edistämiseen, tosin suurta edistystä ei ole tapahtunut. Todettakoon, että EU on myöntänyt Venäjälle markkinatalousmaan statuksen. Samalla EU ja Venäjän julistivat tavoitteen energian kaksoishintajärjestelmästä luopumisesta.
Vuoden 1999 EU:n Venäjä-strategian eräänä keskeisenä tavoitteena on edistää Venäjän integroitumista eurooppalaiseen talousalueeseen ja maailman talouteen, sekä rohkaista ja tukea Venäjää sen pyrkimyksissä liittyä WTO:hon ja täyttää tätä koskevat vaatimukset. Vuonna 2001 asetettiin tavoite yhteisen eurooppalaisen talousalueen luomisesta EU:n ja Venäjän välille, on mainittu myös tavoite vapaakaupasta. Kauppaa ja taloudellista yhteistyötä sivuaa myös energiadialogi.
Venäjän tilastojen mukaan maan ulkomaankaupasta noin 36% tapahtuisi EU-maiden kanssa. Vastaavasti EU:n ulkomaankaupasta noin 3% suuntautuu Venäjälle. Venäjä on kuudenneksi tärkein kauppakumppani EU:lle Yhdysvaltojen, Sveitsin, Japanin, Norjan ja Kiinan jälkeen. Energiasektorilla Venäjän osuus on merkittävämpi ja noin 15% EU:n energiatuonnista tulee Venäjältä. EU:n laajentumisen jälkeen noin 50% Venäjän ulkomaankaupasta tapahtuisi Unionin kanssa.
Laajentunut EU tulee olemaan entistä merkittävämpi Venäjälle. Venäjän on huomioitava tulevassa kehitystoiminnassaan ja kaupallisessa lainsäädäntötyössä Unioni.
Energiariippuvuutensa vuoksi Unionin itsensäkin on aika lailla huomioitava Venäjää. Keskinäisen riippuvuuden tilanne on vähän niinkuin sen venäläisen kaskun tavoin, jossa metsästäjä ja karhu joutuivat sylipainiin jääden kiinni toisiinsa. Kun metsästäjää neuvottiin päästämään karhu irti niin metsästäjä sanoi, että karhupa ei lähde. Ja kun metsästäjää kehotettiin itse lähtemään, metsästäjä joutui toteamaan, että karhupa ei päästä.