Utrikesminister Tuomioja: Åland och demilitarisering i dag
Utrikesministeriet och Ålands landskapsregering har i samråd fört fram Ålandsexemplet i en serie seminarier. Serien har omfattat seminarierna "Autonomin som konfliktlösningsmekanism" (Stockholm 20.10.2000), "Autonomi – ett alternativ till utbrytning? Åland som ett exempel på fredlig förvaltning" (New York 15.3.2001) och "Autonomier i Europeiska unionen; specialfallet Åland" (Bryssel 12.3.2002). Dagens seminarium betraktar inte Ålands specialställning i allmänhet utan fokuserar i stället på demilitariseringsfrågor. Efter Stockholm, New York och Bryssel är det bra att samlas i Mariehamn för ytterligare perspektiv.
För mer än åttio år sedan beslöt Nationernas Förbund att tillerkänna Finlands suveränitet över Åland under förutsättning att ålänningars nationalitetsskydd ytterligare garanteras och att ögruppen demilitariseras och neutraliseras för att därigenom trygga freden, det framtida goda förhållandet mellan Finland och Sverige samt öarnas egen välgång och lycka. I ett folkrättsligt perspektiv utgör Ålands omfattande autonomi och dess ställning som ett neutralt och demilitariserat område fortfarande ett intressant exempel på en fungerande lösning, där varje bit ser ut att ha en viktig funktion också i dag.
Konventionen från 1921 angående Ålandsöarnas icke-befästande och neutralisering (den s.k. Ålandskonventionen) innehåller de viktigaste bestämmelserna om Ålands folkrättsliga ställning. Bestämmelser om demilitariseringen finns också i fördraget om Ålandsöarna från 1940 mellan Finland och dåvarande Sovjetunionen. Öarnas särskilda status fastställdes "i enlighet med rådande sakläge" i fredsfördraget i Paris.
Det hänvisas ofta till Ålandskonventionen i Finlands internationella förbindelser. Jag nämnde redan de seminarier där Ålandsexemplet tagits fram som ett alternativ till krishantering. Under arbetet med Finlands anslutning till Open Skies-avtalet informerade utrikesministeriet i december 2001 parterna i Ålandskonventionen om de finska planerna. I december 2002 erinrade de finska representanterna de övriga avtalsparterna om innehållet i och giltigheten av Ålandskonventionen i den rådgivande kommittén till Open Skies-avtalet. Syftet med Open Skies-avtalet är att främja större öppenhet och begriplighet genom förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder, och detta ansågs vara förenligt med Ålandskonventionen.
I statsrådets säkerhets- och försvarspolitiska redogörelse (SRR 6/2004 rd) tog man inte upp Ålands ställning som en separat punkt eftersom Finland har ett klart och etablerat synsätt i frågan. Det finns inte heller några planer som kunde påverka Ålands status som ett demilitariserat och neutraliserat område. Under behandlingen i riksdagen påpekade man från regeringens sida att det därför självfallet inte fanns något hinder för att omnämna Ålands status i den säkerhets- och försvarspolitiska redogörelsen – eller i något annat officiellt dokument från regering eller riksdag. I försvarsutskottets betänkande FsUB 1/2004 rd hänvisades det till Ålandskonventionen från 1921 och till överenskommelsen från 1940 med dåvarande Sovjetunionen.
I samband med den nordiska övningen för fredsbevarare "Nordic Peace 2003" använde norska militärhelikoptrar den åländska zonen för att flyga till Finland, och svenska trupper och material anlände till Finland med ett fartyg som anlöpte åländsk hamn i kommersiell linjefart. Detta aktualiserade frågan om innehållet i de restriktioner som skall iakttas i den åländska zonen dels angående utländska militära luftfartyg, dels angående transport av militära enheter och material ombord på civila fartyg i inre territorialvatten
Förfarandet i anslutning till Nordic Peace 2003-övningen har kopplingar till inledningen till Ålandskonventionen enligt vilken syftet med konventionen är att "garantera att dessa öar aldrig komma att utgöra någon fara ur militär synpunkt". Enligt artikel 4 i konventionen "må icke någon militär lant-, sjö- eller luftstyrka tillhörande någon som helst makt inkomma i eller uppehålla sig inom den i art. 2 angivna zonen. Tillverkning, införsel, transitering och återutförsel av vapen och krigsmateriel
inom densamma äro uttryckligen förbjudna. --- Rätt att inlöpa i ögruppen och där temporärt förankra må av finska regeringen icke medgivas mer än ett krigsfartyg tillhörande varje annan makt. Finland må låta sina luftstridskrafter flyga över zonen, men det är dessa förbjudet att där landa annat än i fall av force majeure."
Artikel 5 i Ålandskonventionen anger: "Förbudet att låta krigsfartyg inlöpa eller uppehålla sig inom den i art. 2 angivna zonen inverkar icke på rätten till s.k. inoffensiv genomfart genom territorialvattnen, vilken passage förblir underkastad gällande internationella bestämmelser och sedvänjor." Ålandskonventionens status i dag påverkas också av artikel 8 i konventionen enligt vilken "denna konventions bestämmelser skola förbliva i kraft, vilka förändringar än kunna inträda uti det nuvarande status quo i Östersjön."
Händelserna i samband med Nordic Peace-övningen liksom praxis som förekommit i andra sammanhang utreddes i detalj i ljuset av de nämnda konventionsbestämmelserna. I detta sammanhang konstaterades det att militära luftfartyg hade flugit över den åländska zonen också tidigare, eftersom den internationella huvudrutten till Finland går över Ålandsöarna och dessa rutter har de mest heltäckande flygledartjänsterna, navigeringsinstrumenten och eftersöknings- och räddningstjänsterna. Militära trupper och militär utrustning har också transporterats på civila fartyg som anlöpt åländsk hamn. Detta har dock inte förekommit i särskilt många fall och det har varit fråga om ett nytt problem som aktualiserats i samband med att samtliga civila fartyg på rutten mellan Finland och Sverige börjat gå in till Åland till följd av medlemskapet i Europeiska unionen.
I ljuset av utredningarna ansågs det nödvändigt att precisera förfarandena som hade utformats under medverkan av de andra parterna i Ålandskonventionen och tredje parter. Statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska utskott behandlade saken i juni 2004 och fastställde vissa grundläggande linjer som avser att säkerställa att bestämmelserna i Ålandskonventionen efterlevs i militär luftfart och vid transport av trupper och utrustning.
Statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska utskott noterade att utländskt militärflyg inte får förekomma i den åländska zonen. Bestämmelserna måste följas noggrant och militär luftfart är möjlig i zonen endast för person- och underhållstransporter med militära luftfartyg som är utrustade för dessa ändamål och som är obeväpnade och utan särskild spaningsutrustning. Dessa luftfartyg får dock landa i zonen endast i nödfall (force majeure). I praktiken gäller dessa undantag främst s.k. regeringsplan som används av stats- och regeringschefer och andra politiska ledare. Övriga utländska militära luftfartyg dirigeras genom det finska tillståndsförfarandet enligt territorialövervakningslagen till flygrutter utanför den åländska zonen. I tillståndsförfarandet enligt territorialövervakningslagen kommer restriktionerna enligt Ålandskonventionen att omnämnas i fortsättningen.
Statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska utskott betonade också att civila fartyg som kommer in i de inre territorialvattnen i den åländska zonen inte används för transport av utländska och inhemska militära trupper och utrustning. Detta påverkar inte den inoffensiva genomfart som avses i artikel 5 i Ålandskonventionen och självfallet inte heller definitionen av Ålandszonen på något sätt. Det bör också noteras att det enligt artikel 4 i Ålandskonventionen är möjligt att bevilja utländska krigsfartyg tillstånd att komma in i den åländska zonen och att temporärt ankra där.
Generellt kan man alltså konstatera att finska regeringen skärpt möjligheterna för utländska militära luftfartyg och för militära trupper och militärt material att röra sig i den åländska zonen, jämfört med den praxis som utformats under årens lopp av Finland och under medverkan av samtliga de stater som fört militära luftfartyg och transporterat truppförband och utrustningar genom området. Slutresultatet av Nordic Peace 2003-incidenten var att finska regeringen underströk vikten av Ålands särställning och att Ålandskonventionen är i kraft.
Jag har här gått igenom den process som satt i gång till följd av Nordic Peace 2003. Denna process har också fungerat som en katalysator för dagens seminarium. Frågan om Ålands demilitarisering i dag begränsas dock inte till enbart de tolkningsfrågor som kom upp i samband med Nordic Peace-övningen.
Man har kunnat lägga märke till att demilitariseringen av Åland blivit föremål för ny uppmärksamhet på 1990-talet efter det att den politiska situationen och säkerhetsläget ändrats betydligt. Vid övergången till det nya millenniet har stabiliteten i Finlands närområde förstärkts genom utvidgningen av Europeiska unionen och Nato, den fördjupade integrationen inom unionen och förändringarna i Ryssland. Samtidigt innebär den internationella situationen större utmaningar inte bara rent generellt utan också ur Finlands synvinkel. Globaliseringen leder till att följderna av säkerhetsproblemen fortplantas i allt snabbare takt över gränserna och till större områden, och på olika sätt också till Europa och det finska närområdet. Militär verksamhet i dagens Europa betyder i regel förberedelser för global krishantering och övningar i samband med detta. Det har dock inte varit möjligt att upptäcka några sådana förändringar i det säkerhets- och försvarspolitiska läget i området som hade krävt en ny granskning av Ålands status, vilket jag redan konstaterade i samband med lösningarna som gällde den säkerhets- och försvarspolitiska redogörelsen.
Syftet med konventionen är enligt dess inledning "att garantera att dessa öar aldrig komma att utgöra någon fara ur militär synpunkt". Tillämpningen av konventionen i dag skall ta hänsyn till detta, i inledningen inskrivna syfte. Att den zon som avses i konventionen finns i ett område där dagens politiska system är relativt enhetliga är av säkerhetspolitisk betydelse. Det säkerhetspolitiska samarbetet mellan Finland och Sverige blir dessutom tätare hela tiden. I dag ser vi alltså öarnas militära specialstatus i ett väldigt annorlunda ljus än då systemet kom till.
De folkrättsliga arrangemangen angående Ålands status har sin historiska bakgrund, men det är åtgärdernas betydelse i dag som är särskilt intressant. Vilken folkrättslig status har demilitariseringen och vad betyder den på det hela taget i dag i den förändrade säkerhetspolitiska situationen i Östersjön och Europa? Vilka förpliktelser har Finland till följd av Ålandskonventionen? Vad betyder Ålandskonventionen i ljuset av modern rustningskontroll? Bestämmelserna i 1920 års traktat angående Spetsbergen kan användas som jämförelse. Dessa frågor kommer att belysas närmare i de följande anförandena.
Avslutningsvis vill jag göra en allmän randanmärkning om den säkerhetspolitiska debatten i Finland och på Åland. Finlands säkerhetspolitiska verksamhetsomgivning har traditionellt definierats utgående från vår centrala position i triangeln Stockholm-Berlin-Moskva. I den positionen befinner sig också Åland. Idag hör vår nordliga omgivning till de tryggaste i hela världen. Allt som allt har det allmänna hotet om traditonella mellanstatliga krig minskat, i synnerhet i Europa.
Men säkerheten i dagens värld är odelbar. Också avlägsna kriser och konflikter kan snabbt förvandlas till verkliga hot mot vår säkerhet och påverka också vårt läge här i Nordeuropa.
Dessutom har säkerhetsriskerna dramatiskt ändrat karaktär och spritt sig till nya områden av det internationella samgåendet. Det är fråga om allt från ökande globala och regionala miljöproblem, narkotika och internationell brottslighet, flyktingrörelser och mänskohandel till terrorism i dess olika former. Detta har medfört en grundläggande utvidgning av det finländska säkerhetspolitiska tänkandet, som återspeglas i den säkerhets- och försvarspolitiska redogörelsen från senaste höst. Frågan om vår militära försvarskapacitet och vår militära alliansfrihet är fortfarande en central del av vår säkerhetspolitiska grundlösning, men inte allting. Säkerhetspolitikens icke-militära dimensioner spelar en alltmer central roll.
På Åland utgör diskussionen om demilitariseringen en minst lika central del av säkerhetsidentiteten som den militära alliansfriheten har gjort i Finland som helhet. Men min fråga till mina åländska vänner är, i vilken utsträckning har den säkerhetspolitiska debatten här utvidgats till att omfatta också de nya säkerhetshoten, som ju är precis lika verkliga och relevanta för Ålands del som för det övriga Nordeuropa ? Ålands demilitarisering är och förblir hörnstenen när det gäller granskandet av Ålands säkerhet i traditonella säkerhetspolitiska termer, men den är inte och kan ju inte vara svaret på Ålands behov när det gäller de nya icke-militära hotbilderna.