Utrikesminister Stubb: Utrikesförvaltningen 2020: Från trogen försvarare till målskytt
Utrikesminister Alexander Stubbs tal under seminariet ”Kuka ajaa etujamme? Suomi, EU:n ulkosuhdehallinto ja diplomatian muutos” i Nationalmuseets auditorium onsdagen den 26 maj 2010.
Med reservation för ändringar
Ärade lyssnare,
Idag kommer jag att tala om det egentliga redskapet för Finlands utrikespolitik, nämligen vår utrikesförvaltning.
Jag har tjänstgjort vid utrikesministeriet i åtta år. Mina uppgifter har varierat från den tidsbundna avdelningssekreterarens till den tidsbestämda ministerns. De täta kontakterna med UM har varat också under min tid som forskare, EU-tjänsteman och Europaparlamentariker. Mina erfarenheter från näringskedjans alla länkar övertygar mig om att Finlands utrikesförvaltning är en effektiv, ansvarskännande och internationellt ansedd aktör. Som minister är det lätt för mig att vara stolt över den.
Utrikesförvaltningen är van vid förändringar ända sedan 92 år tillbaka. Flexibilitet är dess andra namn. Också nu riktar vi blicken mot framtid och förändringar. Min uppfattning är nämligen att utrikesförvaltningen igen står inför en större brytningsperiod.
Vad jag påstår är i korthet följande: vi måste bemöta förändringarna genom att bygga upp en ännu modernare utrikesförvaltning inför 2020-talet. I och med att vår omgivning förändras måste också utrikesförvaltningen förnyas, vilket sker med hjälp av följande tre principer: selektivitet, effektivitet och öppenhet. Som starskott på den här förnyelseprocessen föreslår jag några konkreta reformer.
Utrikesministeriet är en högklassig och yrkeskunnig organisation som Finland lärt sig lita på, som på en trogen försvarsspelare. Ministeriet har effektivt bemött de senaste decenniernas stora förändringar; slutet på det kalla kriget, globaliseringen och Finlands medlemskap i EU. Men nu på 2010-talet håller verksamhetsbetingelserna för vår utrikespolitik igen på att ta ny form. Den finländska välfärden blir alltmer beroende av vad som händer i resten av världen, och saker som angår oss avhandlas allt längre borta. På 1970- och 80-talet var det Moskva som gällde, på 1990-talet kom Bryssel. På 2010-talet kommer också Peking in i bilden.
Samtidigt fortsätter utrikespolitikens och diplomatins innehåll att förändras. Det breda säkerhetsbegreppet, nya ekonomiska intressen och klimatförändringen är de internationella relationernas stora frågor. Medborgarnas och företagens behov förändras. Utrikespolitiken splittras också på olika nivåer: utrikesministerier, den övriga förvaltningen, företagen och medborgarsamhället.
En annan central förändringsfaktor är EU:s avdelning för yttre åtgärder. Jag gissar att den gradvis kommer att utvecklas till en aktör som på ett åtminstone väsentligt sätt kompletterar medlemsländernas egen diplomati.
EU:s avdelning för yttre åtgärder innebär en stor möjlighet för Finland. Den förstärker EU:s gemensamma verksamhet och därmed också Finland. Den erbjuder en påverkanskanal för oss, en möjlighet att utnyttja unionens vikt i globala frågor och utvidga vår verksamhets geografiska täckning. Finland eftersträvar en så stark, täckande och effektiv avdelning för yttre åtgärder som möjligt.
Vi har ställt upp det ambitiösa målet att få in 15-30 finländare i EU:s avdelning för yttre åtgärder. Dessutom är vi ute efter att få två chefsposter vid EU:s representationer. Beskickningscheferna kommer visserligen inte att representera Finland i sin tjänst, men genom dem är den finländska synvinkeln representerad och erfarenheter från utrikestjänsten förmedlas också till den nationella förvaltningen.
EU:s avdelning för yttre åtgärder kommer inte att ersätta nationell diplomati. Inget EU-land håller på att avveckla sitt nätverk på grund av EU:s utrikestjänst. I en föränderlig värld kommer också Finland att behöva kapacitet att driva sina egna intressen på olika håll i världen.
Den tredje förändringstrenden är kort och gott bristen på pengar. Resurserna för Finlands offentliga ekonomi krymper. Problemet är i grunden vår offentliga ekonomis stabilitetsunderskott, som förvärras av den ekonomiska krisen, den svaga sysselsättningssituationen och den åldrande befolkningen. Det är alltså realistiskt att utgå ifrån att vi blir tvungna att bemöta de växande utmaningarna med resurser som åtminstone inte är större än de nuvarande.
Alla tre förändringar förutsätter ett och samma: utrikesförvaltningen måste bli effektivare och ”skarpare”. Vi måste bli målskyttar istället för försvarare. Vi måste förstärka vår förmåga att påverka EU och världspolitiken så att det gagnar Finland och finländarna. Det kan vi göra om vi koncentrerar oss på tre saker: selektivitet, effektivitet och öppenhet.
Vi tar selektiviteten först. I fortsättningen måste vi satsa modigare på sådant som producerar mest. Kriterierna ska ligga på resultatinriktning, relevans och effektivitet snarare än på geografisk täckning.
I Helsingfors måste vi kunna ta tuffare strategiska beslut än hittills om vad vi vill göra, och vad vi lämnar ogjort. Man kan inte göra allting om man vill uträtta någonting ordentligt. Utrikesministeriets ledningssystem måste formas så att våra utrikes- och handelspolitiska prioriteringar faktiskt styr all verksamhet. Prioriteringarna måste också kunna ändras på efter behov. De ska synas som företagsamt utrikespolitiskt fotarbete, aktiv EU-politik och koncentration av resurser.
Vi måste också se över vårt nätverk av utlandsbeskickningar. För tillfället har vi 98 verksamhetsställen i 76 länder. Systemet är uppbyggt så att kostnaderna är rimliga: beskickningarnas kostnader uppgick år 2009 till 115 miljoner euro. Det är 0,25 procent av statsbudgeten. För den summan får vi alltså ett globalt nätverk av intressebevakare och tjänster för allmänheten.
Beskickningarnas betydelse är mångsidig. Det är de som framställer nationella analyser av internationell politik – och gör det uttryckligen ur finländsk synvinkel. De spelar en viktig roll i vår EU-politik; genom dem påverkar vi andra EU-länder och får vägledning för vår verksamhet i Bryssel. Beskickningarna är nödvändiga när det handlar om krishantering, utvecklingspolitik och fredsförmedlaruppgifter, liksom för vår kampanj beträffande FN:s säkerhetsråd. Vi har inte råd att skrota det här maskineriet, det kommer att vara vårt nödvändiga utrikespolitiska verktyg också i framtiden.
Men beskickningsnätverket är inte heligt. Det har alltid levt enligt behoven av förändringar. Under de senaste tjugo åren har vi inrättat 23 nya beskickningar och stängt 15. När världen förändras ska också våra beskickningar göra det och ta steget in i 2020-talet. Vi måste utöka våra resurser i de länder vilkas betydelse för oss håller på att öka. Och eftersom kakan inte växer, är det oundvikligt att vi också måste skära ner i vår representation på andra håll.
Även om EU:s avdelning för yttre åtgärder inte ersätter nationell diplomati är det klart att den kommer att påverka vår verksamhet i och med att den utvecklas. Finlands beskickningsnät måste utvecklas med våra egna intressen för ögonen, men vi ska också beakta de möjligheter som EU:s avdelning för yttre åtgärder med tiden för med sig. De nationella resurserna bör koncentreras där de mest behövs.
Beskickningsnätverkets reformprocess ska skötas omsorgsfullt. Grundarbetet är redan gjort. En utredning av beskickningsnätet som utgick från regeringsprogrammet blev klar i höstas, och därefter har vi utrett våra representationers exakta verksamhetsprofil. Utgående från detta har en utvecklingsplan för beskickningsnätet som sträcker sig långt in i framtiden utarbetats, och redan behandlats tillsammans med republikens president. I enlighet med planen kommer funktionerna i vissa länder att avvecklas. I höst kommer vi att offentliggöra vilka beskickningar som stängs år 2011. Men det handlar inte bara om att avveckla – på vissa orter kommer vi att inrätta nya representationer.
Den andra principen är effektiviteten. Att effektivera förknippas ofta med statsförvaltningens produktivitetsprogram och färre årsverken. Men det finns andra metoder för att förbättra verksamhetens produktivitet också.
Jag tror att det fortfarande går att förbättra de finländska aktörernas samarbete utomlands. Med offentliga medel finansierar vi flera, delvis överlappande nät av verksamhetspunkter utomlands. Förutom utrikesministeriets beskickningar har vi exempelvis Finpro, Tekes och kulturinstituten som tillsammans har 71 verksamhetspunkter. Är alla denna överlappning verkligen motiverad? Jag föreslår att vi istället utvecklar starka gemensamma representationer, verkliga Finlandscenter. En sådan ”House of Finland”-modell skulle vara mera kostnadseffektiv och ha större genomslagskraft. Några länder har redan övergått, eller håller på att övergå, till den modellen. Ett lyckat exempel är vår ambassad i Washington som är en välkänd och solid aktör.
Man har redan åstadkommit mera effektivitet genom att skapa samnordiska beskickningar. Det färskaste exemplet är vår ambassad i Astana som verkar i samma utrymmen som Norge och Sverige. Den gemensamma beskickningsmodellen tillämpas alltid då det är möjligt och motiverat.
Man kan också göra representationen mera flexibel med hjälp av nya tillvägagångssätt. Finlands utrikesförvaltning, liksom nästan alla världens utrikesförvaltningar, tillämpar ett system där personalen förflyttas mellan verksamhetspunkterna med ungefär tre-fyra års intervaller. För att komplettera det här systemet borde man överväga mera flexibilitet där utrikeskommenderingarna kunde vara klart kortare, beroende på behoven. Det finns också projekt som kan skötas utan att man behöver bosätta sig för längre tid på ort och ställe. Exempel på flexibel representation som redan fungerar är de konsulära teamen och de ambulerande tjänsterna.
Dessutom måste den administrativa byråkratin ytterligare begränsas, och utnyttjandet av ny teknologi öka. Utrikesministeriets administration är fortsättningsvis alltför tungrodd. Personalresurserna används till interna processer som inte är nödvändiga för ministeriets huvudsakliga uppgift, extern påverkan. Ett steg som underlättar administrationsbördan är utläggningen av visummottagningen, som redan har påbörjats. Det finns outnyttjade möjligheter inom data- och kommunikationsteknologin. Som exempel kan man nämna webbkonferenser och webbintervjuer gällande inflyttning, men de kräver investeringar i förhandlingskontakter.
Och den tredje principen, öppenheten? En stark offentlig diplomati är redan nu ett livsvillkor för effektiv verksamhet. Det gäller såväl hemma som i utlandet. Att låta finländarna bli delaktiga av UM:s sakkunskap är en del av vår service. Jag har följaktligen uppmuntrat våra tjänstemän att uppträda i nyhetsmedierna. Utrikesministeriet har gjort landskapsresor till en tradition och vi kommer att fortsätta med dem. På 2010-talet är det också dags för UM att använda sig av Facebook och Twitter.
Men öppenhet handlar inte enbart om information och diskussion. Vi talar om långsiktiga mål: att utveckla tjänsterna för allmänheten och säkerställa att UM bildar allt tätare nätverk med det övriga samhället genom sin verksamhet och sitt kunnande.
2010-talets tema är klart och tydligt att förbättra tjänsterna för allmänheten. UM betjänar våra medborgare enligt principen 24/7/365. Jag påstår att UM har tagit stora kliv framåt när det gäller utvecklingen av servicen för medborgarna. Tyvärr går det inte att gå längre just nu eftersom resurserna inte medger det.
Betydelsen av tjänster för allmänheten ökar mer och mer i och med att en allt större del av finländarna reser, bor och lever utomlands. Finländarnas utlandsresor ökade ifjol till 6,5 miljoner och minst 250 000 finländare är bosatta utomlands.
I utbudet av tjänster för allmänheten siktar vi på bättre kvalitet, bättre information och tydligare definition av uppgifterna. Som en praktisk åtgärd kan nämnas att vi siktar på att upprätta ett enda jourtelefonnummer som ska betjäna alla dygnet runt.
Behovet av mera växelverkan gäller också UM:s verksamhet. Som exempel kan vi ta diplomatkursen KAVAKU. UM ordnar årligen en högklassig diplomatutbildning där tjänstemän som rekryterats till diplomatkarriären deltar. KAVAKU:s kursavsnitt borde vara öppet för en större skara deltagare. Den övriga statsförvaltningen, företag och organisationer borde få skicka sina sakkunniga till utbildningen. Det skulle medföra mera kunskap om internationella ärenden i Finland och samtidigt leda till livsviktig växelverkan mellan förvaltningen och den privata sektorn.
Jag har också beslutat att förnya KAVAKU:s urvalskriterier. De politiska partiernas representation i urvals- och utbildningsnämnden är en vana som har tjänat sin tid. UM är en yrkeskunnig organisation inom statsförvaltningen där specialarrangemang inte behövs.
Finlands utrikesförvaltning klarar sig enbart på grund av sitt kunnande. På 2020-talet kommer våra kompetensbehov att vara av många olika slag. Vi kommer att behöva influenser utifrån, för all visdom befinner sig inte i Sjöekipaget. Vår personal måste bli mera rörlig. De måste kunna skaffa sig erfarenhet i EU:s avdelning för yttre åtgärder, i internationella organisationer och i företag. Tjänstemannautbytet mellan ministerierna här hemma behöver också sporras.
Samtidigt ligger det i ministeriets intresse att utnyttja externt kunnande. Avsikten är att skapa ett fellowship-program för UM. Via programmet skulle man anställa sakkunniga från högskolor, näringslivet och den övriga förvaltningen med tidsbestämda kontrakt. Med dessa personers insatser ersätter man de UM-tjänstemän som befinner sig på annat håll, och dessutom får UM impulser och synvinklar utifrån. I gengäld får de tidsbundet anställda insikter och kunnande om utrikesförvaltningen.
Roterande uppgifter kommer att beröra också UM:s tjänstemän i chefsställning allt mera i fortsättningen. Chefsuppdragen i hemlandet, från enhetschefernas till understatssekreterarnas, kommer att vara tidsbundna. Det garanterar att vidsträckt kunnande ackumuleras och att arbetsrotationen fungerar.
Sammanfattande kan man säga att utrikespolitiken kommer att bedrivas under klart annorlunda omständigheter år 2020 än vad som idag är fallet. Finland måste sträva efter att bli en föregångare i den nya, på europeisk nivå allt mer integrerade utrikespolitiken. För det behöver vi en solid, men förnyad utrikesförvaltning.
Reformprocessen måste börja någonstans. Jag förslår några åtgärder som konkret start:
1. Vi ska lobba för att få 15-30 finländare med i EU:s avdelning för yttre åtgärder. Av dem ska två vara beskickningschefer.
2. Vi startar en reformprocess inom det finländska representationsnätet. Programmet varar i sammanlagt fem år.
3. Vi börjar driva ett ”House of Finland”-verksamhetskoncept, där vi avskaffar överlappningar i de finländska offentligt finansierade organisationernas (till exempel UM:s utlandsmyndigheter, Finpro, Tekes, kulturinstitut) nätverk utomlands och bygger upp maximal effektivitet.
4. Vi fortsätter att förenkla utrikesministeriets förvaltning bland annat genom att utnyttja informations- och kommunikationsteknologi och lägga ut verksamhet.
5. Vi fortsätter att utveckla tjänster för allmänheten: i framtiden är vi på väg mot en telefonservice dygnet runt och en lägescentral som driver den.
6. Utrikesministeriets och beskickningarnas kommunikation följer med sin tid: Facebook, Twitter och nya innovationer inom sociala medier blir vardagsmat.
7. KAVAKU-utbildningen öppnas för utomstående såsom statsförvaltningen, företag och organisationer.
8. Rekryteringen av attachéer till utrikesministeriet ska äga rum på normalt vis utan representation från politiska partier.
9. Vi uppmuntrar tjänstemän att skaffa erfarenhet av uppdrag utanför UM via avdelningen för yttre åtgärder, tjänstemannautbyte och uppdrag inom näringsliv och organisationer.
10. Utrikesministeriet får ett särskilt fellowship-program som ger lovande experter möjlighet att arbeta inom förvaltningen för viss tid.