Ulkoministeri Erkki Tuomioja: EU on harjoittanut yhteistä ulkopolitiikkaa menestyksekkäästi
Ulkoasiainministeri Erkki Tuomiojan puheenvuoro Valtioneuvoston selonteko eduskunnalle 2.9.2003 konventin tuloksista ja valmistautumisesta hallitustenväliseen konferenssiin
Euroopan unionin ulkosuhdetoiminta on ajan myötä laajentunut useille politiikka-alueille. Yhteistyö on samalla tiivistynyt ja EU on vahvistanut kansainvälistä rooliaan. Silti Euroopan unionia luonnehditaan usein taloudelliseksi jättiläiseksi, jolla ei ole vastaavaa vaikutusvaltaa maailmanpolitiikassa, eikä myöskään välineitä vaikuttamiseen.
Käsitys on jo nyt väärä ja vanhentunut. EU on maailman suurin kauppamahti. Sen osuus maailmankaupasta - ilman mittavaa EU:n sisäistä kauppaa - on liki viidennes. Unioni ja sen jäsenmaat rahoittavat yli puolet maailman kehitysyhteistyöstä ja 37 prosenttia YK:n yleisestä budjetista. Unionin painoarvo onkin erityisen vahva kauppa- ja kehityspolitiikassa.
Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) alueella tuloksia pidetään vaatimattomampina. Esillä ovat olleet pikemminkin tapaukset, joissa unionin jäsenvaltiot eivät ole kyenneet yhtenäiseen toimintaan. Kuitenkin EU on harjoittanut yhteistä ulkopolitiikkaa ja käyttänyt vaikutusvaltaansa menestyksellisesti ja vastuullisesti. Ilman EU:ta ei olisi vakautta Balkanilla, ilman EU:ta ei olisi saatu aikaan Dohassa yhteisymmärrystä uuden WTO-kauppakierroksen alkamisesta, ilman EU:ta ei olisi Lähi-idän tiekartaksi kutsuttua rauhansuunnitelmaa, Kioton sopimusta eikä Kansainvälistä rikostuomioistuinta. Nämä saavutukset kertovat EU:n ulkopolitiikan rakentavasta ja monenkeskisyyteen perustuvasta luonteesta.
Myös Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikka (ETPP) on osa yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. EU totesi toukokuussa olevansa toimintakykyinen kaikissa Petersbergin tehtävissä, tosin tietyin rajoituksin. Sen ensimmäiset operaatiot ovat käynnissä Makedoniassa ja Kongon demokraattisessa tasavallassa. Myös siviilikriisinhallinnassa välineitä kehitetään aktiivisesti ja ne ovat käytössä Bosnia-Hertsegovinassa.
Joissakin tärkeissä ratkaisuissa - erityisesti Irakin kysymyksessä kevään aikana - EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan puutteet ovat olleet hyvin näkyvissä. Siksi saavutuksista huolimatta yhteistä turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa on vahvistettava. Sitä odottavat eurooppalaiset, myös suomalaiset. Eurobarometrin mukaan 76 prosenttia suomalaisista katsoo, että kansainvälisen kriisin ilmetessä EU-maiden tulisi sopia yhteisestä kannasta.
Vaikka unionimaiden intressit ja lähestymistavat kansainvälisissä kysymyksissä ajoittain eroavat toisistaan, vallitsee niiden kesken yksimielisyys siitä, että yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa tulee edelleen vahvistaa. Tämä kävi ilmi selkeästi myös konventin työskentelyn aikana. EU:n yhä tiivistyvän yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan keskeinen lähtökohta on sitoutuminen laajaan monenkeskiseen kansainväliseen yhteistyöhön, jota tarvitaan globalisaation hallinnassa sekä uusien laaja-alaiseen turvallisuuteen kohdistuvien uhkien torjunnassa.
Esitys perustuslailliseksi sopimukseksi vastaa moniin näihin haasteisiin, mutta vaatii myös tarkennuksia.
* * *
Unionin tehokas ulkosuhdetoiminta edellyttää yhteisesti määriteltyjä selkeitä tavoitteita. Lisäksi on turvattava eri osa-alueilla tapahtuvan toiminnan koherenssi. Perustuslaillinen sopimus merkitsee kummankin osalta huomattavaa edistysaskelta. Ulkosuhteita koskevat tavoitteet on koottu yhteen ja niitä on ajantasaistettu. Samalla on kirjattu ne arvot ja periaatteet, jotka määrittävät unionin toimintaa maailmassa. Unionin instituutiot on puolestaan velvoitettu varmistamaan paitsi ulkoisen toiminnan eri osa-alueiden myös ulkoisen ja sisäisen toiminnan välinen johdonmukaisuus.
Unionin yhteisen toiminnan onnistumisen kannalta ydinkysymys on jäsenmaiden yhteisen tahdon lisäksi toimivat päätöksentekojärjestelmä ja välineet. Perustuslaillinen sopimus ei sinällään muuta unionin ulkosuhdetoiminnan kaksijakoisuutta. Kauppapolitiikkaa ja kehitysyhteistyötä koskevat menettelyt pysyvät ennallaan. Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka puolestaan säilyttää nykyisen kaltaisen hallitustenvälisen luonteen.
Unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan osalta tulisi pyrkiä laajentamaan määräenemmistöpäätöksenteon käyttöalaa konventin esittämästä. Näin voitaisiin estää se, että unionin jäsenmäärän kasvaessa päätöksenteko vaikeutuisi. Perustuslaillisen sopimuksen sisältämät ns. hätäjarrua, rakentavaa pidättymistä sekä yksimielisyyttä puolustuksen alalla koskevat määräykset turvaavat jäsenvaltioiden elintärkeät edut. Ne vastaavat nykysopimusten määräyksiä.
Perustuslaillinen sopimus sisältää kuitenkin eräitä uudistuksia, jotka tehostavat unionin ulkosuhdetoimintaa. YUTP:n välineitä on yksinkertaistettu siten, että myös tällä alalla voidaan tehdä eurooppapäätöksiä nykyisten yhteisten toimien ja kantojen sijaan. Eurooppapäätökset voivat koskea myös unionin strategisia etuja ja tavoitteiden määrittelyä, jolloin ne tekee Eurooppa-neuvosto.
EU:n ulkoista kuvaa on omiaan selkeyttämään se, että perustuslaillisessa sopimuksessa myönnetään unionille yksi yksinomainen oikeushenkilöllisyys.
* * *
Unionin edustaminen suhteessa kolmansiin tahoihin on ulkosuhdetoiminnan keskeinen ulottuvuus. Tällä hetkellä tehtävää hoitavat neuvoston kiertävä puheenjohtaja, ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja sekä komission puheenjohtaja ja ulkosuhteista vastaavat jäsenet. Järjestelmä on hajanainen, sekava ja osin tehoton.
Ulkoisen edustautumisen selkeyttämiseksi ja unionin näkyvyyden parantamiseksi perustuslaillisella sopimuksella ehdotetaan perustettavaksi unionin ulkoministerin tehtävä. Ulkoministeri hoitaisi sekä korkean edustajan että ulkosuhteista vastaavan komission varapuheenjohtajan tehtäviä. Hänen vastuullaan olisi myös unionin ulkosuhdetoiminnan yhteensovittaminen.
Hallitus tukee konventin esitystä ulkoministeristä. Hallitusten välisessä konferenssissa on kuitenkin turvattava se, ettei ratkaisu muuta toimielinten tehtäviä ja sitä kautta vaikuta niiden väliseen tasapainoon. Näin ollen komission tulee jatkossakin edustaa unionia muissa kuin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan liittyvissä kysymyksissä. Mikäli päätetään perustaa Eurooppa-neuvoston pysyvän puheenjohtajan tehtävä, tulee pysyvän puheenjohtajan ja ulkoministerin tehtävänjako ulkosuhteissa selkeästi määritellä.
Konventti ehdotti myös, että ulkoministeri toimisi ulkoasiainneuvoston puheenjohtajana. Hallitus katsoo kuitenkin, että neuvoston puheenjohtajuuden hoitamisen tulee jatkossakin kuulua jäsenvaltioille.
* * *
Perustuslaillisen sopimuksen unionin voimavarayhteistyötä ja yhteistä puolustusta koskevat määräykset eivät vastaa Suomen tavoitteita.
EU:n puolustuspoliittinen ulottuvuus on kehittynyt nopeasti Maastrichtin sopimuksen vuoden 1993 voimaantulon jälkeen. Tämän kehityksen on mahdollistanut etenkin se, että toiminnalla on ollut selkeästi kaikkien jäsenvaltioiden tuki ja se on perustunut niiden kaikkien osallistumiseen. Viimeisimpiä konkreettisia edistysaskelia tällä saralla ovat äskettäin tehtyjen ns. Berlin+ -päätösten perusteella toteutettavat EU:n kriisinhallintaoperaatiot Bosnia-Hertsegovinassa, Makedoniassa ja Kongon demokraattisessa tasavallassa.
Suomi haluaa vahvistaa unionin turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa siten, että se vahvistaa yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa kokonaisuutena. Olemme valmiita osallistumaan aktiivisesti unionin turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kehittämiseen kaikilla yhteisesti sovituilla aloilla. Perustuslakia valmisteltaessa on tehty monia sitä vahvistavia esityksiä ja ne ovat Suomen tuella mukana konventin esityksissä.
Kriisinhallinta vaatii laajapohjaisen tuen. Kun kriisinhallintaan ryhdytään, se määrittää aina näkyvästi ja keskeisesti koko unionin ulkopolitiikan. Sen vuoksi on tärkeää välttää ratkaisuja, jotka jo lähtökohtaisesti jakaisivat unionin jäsenmaat eri ryhmiin ja antaisivat pienemmälle joukolle jäsenvaltioita mahdollisuuden yhteiseen toimintaan unionin nimissä.
Voimavarojen kehittämisen tulee jatkossakin perustua unionin jäsenvaltioiden yhteiseen etenemiseen. Konventin kriisinhallintavoimavaroja koskeva ehdotus (artikla I-40.6) ei täytä näitä ehtoja. Esityksen mukaan jäsenvaltiot, jotka täyttävät korkeammat sotilaallisia voimavaroja koskevat vaatimukset ja haluavat tehdä tällä alalla pidemmälle meneviä sitoumuksia vaativimpien sotilaallisten tehtävien suorittamiseksi, aloittavat keskenään rakenneyhteistyön. Yhteistyö perustuisi hallitustenvälisen konferenssin yhteydessä laadittavaan pöytäkirjaan.
Perustuslaillinen sopimus on tältä osin monessa suhteessa epäselvä, eikä sen perusteella ole mahdollista arvioida, mihin ehdotettu yhteistyö toteutuessaan lopulta johtaisi. Suomi ei pidä tällaisen toiminnan käynnistämistä ehdotetussa muodossa tarpeellisena ja unionin kokonaisetua palvelevana.
Mikäli kuitenkin syntyy tilanne, jossa muuhun kuin kaikkien jäsenvaltioiden yhteistyöhön perustuva eteneminen katsotaan unionia kokonaisuutena vahvistavaksi, tulee menetelmään joka tapauksessa soveltaa tiiviimmän yhteistyön yleisiä määräyksiä. Suppeamman maaryhmän etenemiseen voitaisiin turvautua tuolloin vasta viimeisenä keinona siinä tapauksessa, että kaikkien jäsenvaltioiden osallistuminen ei ole mahdollista. Samalla turvattaisiin yhteistyön ulkopuolelle jäävien jäsenvaltioiden oikeudet.