Suurlähettiläs Jorma Inki: Siviilikriisinhallinta ja puolustusulottuvuus 11.10.2000

Turun yliopiston Jean Monnet-instituutin teemaseminaari 11. 10. 2000 Helsingin World Trade Centerissä

Saamani otsikko viittaa siihen, että siviilikriisinhallinnalla on puolustusulottuvuus tai ainakin yhteys puolustusasioihin. Niin epäilemättä onkin, vieläpä myös jos puhutaan vain Suomenkin siviilikriisinhallinnasta ja toisaalta Suomen tai EU:n puolustusulottuvuudesta laajalti ymmärrettynä. Yhteys on kuitenkin sangen välillinen.

Pohjimmiltaan koko EU on perustettu siviilikriisinhallintahankkeena. Haluan tästä muistuttaa, kun olemme tänään juuri Monnet - instituutissa. - Oma varsinainen toimialani ulkoasiainministeriön poliittisella osastolla on nykyään konfliktien ennalta ehkäisyn tarkastelu, ja Euroopan integraatio käynnistyi toisen maailmansodan jälkeen juuri vastaisten eurooppalaisten väkivaltaisten konfliktien estämiseksi.

Varsinkin kansalaisten - siis median kuluttajien - kannalta maailmanlaajuisen rauhanturvaamisen käsitteistö on yhtä sekamelskaa. Rauhanturvaamisesta vielä on jokin ehkä vanhentunutkin käsitys, mutta kriisinhallinta on jo salatiedettä... Aionkin ensin tarkastella aihetta koskettelevien käsitteiden määrittelyä viimeaikaisen kehityksen valossa. Sitten aion sivuta Suomen ja EU:n tähänastisia toimia ja tehdä sen aivan tietoisesti vähemmän maailmanlaajuisesti kuin eurooppakeskeisesti. Kolmanneksi tulisi päätyä edes joihinkin meille ominaisiin tavoitteisiin, joita Suomen kannattaisi mielestäni pyrkiä edistämään muiden maiden kanssa kansainväliseen toimintaan osallistuessaan.

Otsikossa oleva sana ´puolustusulottuvuus´ on varsinkin EU:sta puhuttaessa valittu tahallisen epämääräiseksi. EU:lla on nykyään yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka, mutta sen päätymäksi loogisesti asettuva yhteinen puolustus on vain joidenkin jäsenmaiden esiin heittämä ajatus, joka ei todellisuudessa näytä kovin ajankohtaiselta. Tosin Amsterdamin sopimuksen jälkeen Euroopan unionista tehdyn sopimuksen konsolidoidun toisinnon luvun V artiklassa 17 sanotaan, että yhteinen ulko-ja turvallisuuspolitiikka käsittää kaikki unionin turvallisuuteen liittyvät kysymykset mukaan lukien asteittain määriteltävä yhteinen puolustuspolitiikka, joka saattaa johtaa yhteiseen puolustukseen, jos Eurooppa-neuvosto niin päättää. Tämä artikla on tarkemmin oheisessa kalvossa.

.

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen konsolidoitu toisinto,
luvun V artikla 17:

1. Yhteinen ulko-ja turvallisuuspolitiikka käsittää kaikki Euroopan unionin turvallisuuteen liittyvät kysymykset, mukaan lukien toisen alakohdan mukaisesti asteittain määriteltävä yhteinen puolustuspolitiikka, joka saattaa johtaa yhteiseen puolustukseen, jos Eurooppa-neuvosto niin päättää. Tällöin se suosittelee, että kukin jäsenvaltio hyväksyy päätöksen valtiosääntönsä asettamien vaatimusten mukaisesti.

Länsi-Euroopan unioni (WEU) on Euroopan unionin kehityksen erottamaton osa, ja se muodostaa unionille mahdollisuuden operatiivisen toimintakyvyn käyttämiseen erityisesti 2 kohdan yhteydessä. WEU tukee unionia määriteltäessä yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan puolustukseen liittyviä näkökohtia tämän artiklan mukaisesti. Unioni pyrkii tämän mukaisesti edistämään kiinteämpiä institutionaalisia suhteita WEU:hun, silmällä pitäen mahdollisuutta sulauttaa WEU unioniin, jos Eurooppa-neuvosto niin päättää. Tällöin se suosittelee, että kukin jäsenvaltio hyväksyy päätöksen valtiosääntönsä asettamien vaatimusten mukaisesti.

Tässä artiklassa tarkoitettu unionin politiikka ei vaikuta tiettyjen jäsenvaltioiden turvallisuus- ja puolustuspolitiikan erityisluonteeseen, siinä pidetään arvossa niitä velvoitteita, joita Pohjois-Atlantin sopimuksen perusteella on tietyillä jäsenvaltioilla, jotka katsovat yhteisen puolustuksensa toteutuvan Pohjois-Atlantin liitossa (NATO), ja se on sopusoinnussa tuossa yhteydessä määritettävän yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kanssa.

Yhteisen puolustuspolitiikan asteittaista määrittelemistä tuetaan jäsenvaltioiden pitäessä sitä aiheellisena jäsenvaltioiden välisellä puolustusmateriaaleja koskevalla yhteistyöllä.

2. Tässä artiklassa tarkoitettuihin kysymyksiin kuuluvat humanitaariset ja pelastustehtävät, rauhanturvaaminen sekä taistelujoukkojen tehtävät kriisinhallinnassa, rauhanpalauttaminen mukaan lukien.
....
(3..5 säätelevät lisää EU:n ja WEU:n tointen yhteensovittamista).
....."


Toisaalta äskeisestä artiklastakin ilmenevä tosiseikka on, ettei EU kykene eikä haluakaan syrjäyttää NATO:a jäsenmaidensa enemmistön yhteisen puolustuksen takaajana ja toimeenpanijana. Oheisessa kalvossa Tasavallan presidentti ilmaisee nasevasti ja myös vahvaa kansalaismielipidettä heijastaen, että Euroopan unionia ei kehitetä kollektiivisen puolustuksen järjestöksi. Pikemminkin EU ja NATO tulevat kehittämään yhteistyötään kriisinhallinnan alalla. Mielestäni tätä voi perustellusti nimittää kriisinhallinnan puolustusulottuvuudeksi.

Tasavallan presidentti Tarja Halosen Urho Kekkonen -luento Paasikivi-seurassa 31.8.2000:

"Suhtaudun epäillen ennustuksiin siitä, että EU:n turvallisuus- ja puolustuspolitiikka ja kriisinhallintakyvyn kehittäminen voisivat syrjäyttää NATO:n. Euroopan unionia ei kehitetä kollektiivisen puolustuksen järjestöksi. Pikemminkin EU ja NATO tulevat kehittämään yhteistyötään kriisinhallinnan alalla."

Tässä seminaarissa on jo perinpohjaisesti selvitetty EU:n puolustuspolitiikan kehitystä ja näkymiä. Haluan kuitenkin vielä palata asiaan siksi, että oikeastaan vasta tänä vuonna on eri tahoilla alettu puhua kriisinhallinnasta ikäänkuin sotilaallisen kriisinhallinnan ja siviilikriisinhallinnan kilpailuna rajallisista resursseista. Ihmiskunnan kannalta suurimmat ja pahimmat ongelmat ovat varmaankin yhä edelleen Euroopan ulkopuolella. Mutta Euroopassa - entisessä Jugoslaviassa enemmän kuin entisessä Neuvostoliitossa - toteutetut toimet ovat saaneet jotkut asioita seuranneet ihmettelemään "siviilikriisinhallinnan tehottomuutta sotilaalliseen verrattuna". Toisaalta on kiinnitetty huomiota myös siihen, että sotilaallinen kriisinhallinta on kalleudeltaan aivan eri suuruusluokkaa kuin siviilikriisinhallinta, ja niinmuodoin ´syö ulos´ yhteisiä rajallisia resursseja siviilitoiminnasta. En halua yhtyä tällaisiin arvioihin. Kumpaakin kriisinhallintaa tarvitaan kipeästi, ja varsinkin EU:n kykyä vastata sotilaallisesta kriisinhallinnasta omalla takapihallaan Euroopassa - mm. juuri Balkanilla - on jouduttu etsimään kovalla touhulla ja kiireellä.

Kylmän sodan päättymisestä lähtien EU on säännöllisesti myöhästynyt kuin Retuperän vapaapalokunta lähdöissään kriisejä hoitamaan. Miloševiæiä ei osattu ajoissa pysäyttää Kroatiassa. Bosniassa perinteistä YK:n mallia noudattaneet eurooppalaiset rauhanturvaajat olivat koko ajan kädet sidottuina pari askelta serbien ja kroaattien jäljessä. Amerikkalaiset joutuivat lopulta panemaan asiat järjestykseen. Kosovossakin pommitusten käynnistyminen lähti liikkeelle NATO:sta, ja mm. presidentti Koivisto on täydellä syyllä huomauttanut, ettei kaikkia keinoja kriisin välttämiseksi ollut silloin vielä ehkä osattu eikä pystytty käyttämään. Tosin pommitukset pysäyttänyt Ahtisaaren missio toimi sentään EU:n nimissä.

YK:n pääsihteeri Kofi Annan totesi viime syyskesällä valmistuneessa raportissaan ´vuosituhannen vaihteen huippukokoukselle´ (ISBN:92-1-100844-1) varmaankin juuri Kosovon inspiroimana:


"Jotkut arvostelijat ovat kantaneet huolta siitä, että humanitaarisen väliintulon käsite voisi muodostua verhoksi turhalle puuttumiselle suvereenien valtioiden sisäisiin asioihin. Toiset ovat katsoneet, että se voisi rohkaista valtioista irrottautumaan pyrkiviä liikkeitä tahallaan provosoimaan näiden valtioiden hallituksia törkeisiin ihmisoikeusloukkauksiin, pitäen päämääränä saada aikaan ulkopuolisia interventioita, jotka sitten auttaisivat irrottautumispyrkimyksiä. Jotkut muut taas ovat katsoneet, ettei interventioiden toteuttamisessa ole niille ominaisista vaikeuksista, kustannuksista tai niihin liittyviksi ajatelluista kansallisista eduista johtuen juurikaan esiintynyt johdonmukaisuutta - paitsi että heikot valtiot joutuvat vahvoja paljon todennäköisemmin niiden kohteeksi.

Tunnustan näiden perustelujen voiman ja merkittävyyden. Myönnän samaten, että suvereenisuuden ja asioihin puuttumattomuuden periaatteet tarjoavat elintärkeää suojaa pienille ja heikoille valtioille. Mutta arvostelijoilta haluan kysyä seuraavaa: jos humanitaarinen väliintulo todellakin on luvaton hyökkäys suvereenisuutta kohtaan, kuinka meidän sitten tositilanteessa tulee vastata johonkin Ruandaan tai Srebrenicaan, eli törkeisiin ja järjestelmällisiin ihmisoikeuksien loukkauksiin, jotka rikkovat yhteisen inhimillisyytemme jokaista perustetta?

Eteemme nousee todellinen pulma. Harva on eri mieltä siitä, että sekä inhimillisyyden että suvereenisuuden suojeleminen ovat kannatettavia periaatteita. Mutta, se ei kerro meille, kumpi periaate on vallitseva kun ne ovat ristiriidassa.

Humanitaarinen väliintulo on arkaluonteinen kysymys, joka on täynnä poliittisia vaikeuksia, eikä helppoja vastauksia ole. Mutta varmaankaan ei mikään laillisuusperiaate - ei edes suvereenisuus - saa koskaan suojata ihmiskuntaa vastaan tehdyiltä rikoksilta. Kun sellaisia rikoksia tapahtuu, ja rauhanomaiset keinot niiden lopettamiseksi on käytetty loppuun, turvallisuusneuvostolla on moraalinen velvollisuus toimia kansainvälisen yhteisön puolesta. Se, ettemme kykene suojelemaan ihmisiä kaikkialla, ei ole peruste jättäytymiselle toimettomiksi silloin, kun voimme toimia. Aseellisen väliintulon tulee aina jäädä viimeiseksi hätäkeinoksi, mutta joukkomurhien uhatessa se on vaihtoehto, jota ei sovi hylätä."


Voimme vain aavistella, miksi pääsihteeri ei voinut erikseen pohtia, mitä tehdään, jos turvallisuusneuvosto ei pysty tätä moraalista velvollisuuttaan lunastamaan. Täytyy sanoa, että ymmärrän henkilökohtaisesti hyvin, miksi NATO lopultakin ryhtyi toimimaan, kun Jugoslavian valtionpäämies oli ensin pannut sortokoneistonsa ajamaan Kosovon väestön talvea vasten kotivaltionsa ulkopuolelle, vaikka toisaalta olikin totta, että aseistettu vastarinta Kosovossa käytti aivan kyynisesti siviiliasutusta piilopaikkanaan.

EU:n yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka UTP pystyi toisaalta käynnistämään Kaakkois-Euroopan vakaussopimusprosessin. Kun Ahtisaari palasi Beogradista Kölnin huippukoukoukseen voittajana, siellä oli öitä myöten neuvottelemalla juuri saatu vakaussopimuksen teksti lopultakin sovituksi. Sarajevon vakaussopimushuippukokous kesällä 1999 keräsi sitten suunnattomasti potentiaalisia resursseja ja myös odotuksia paikalle. Nyt poliittinen momentti on jo hieman hiipunut. EU:n ja maailmanpankkiryhmän jättiläismäisistä voimavaroista huolimatta riittävästi resursseja ei ole saatu perille Bosniaan tai Kosovoon, Albaniasta, Makedoniasta tai Kroatiasta puhumattakaan. Riittääkö varoja Serbiaan nyt, kun hetki on vihdoinkin lyömässä? Vai ajaako Palestiinan uusintifada otsikoissa ohi??

Pitkän kehityksen tuloksena EU siis lopulta turhautui hampaattomuuteensa ja ryhtyi kehittämään koko rauhanturvasykliään havaittuaan, kuinka vaikeaa yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan päätöksenteko on. Syitä on lukuisia, kuten oheisesta kalvosta näkyy.

YUTP:N ONGELMIA

· EU:n jäsenmaiden eriävät intressit
· poliittisen tahdon vähäisyys
· instituutioiden kehittymättömyys
· päätöksenteon hitaus
· EU:n "näkymättömyys" verrattuna esim. Yhdysvaltoihin
· puolustusulottuvuuden jälkeenjääneisyys muuhun integraatioon verrattuna


Kiinnitän huomiota viimeiseen kohtaan: puolustusulottuvuuden jälkeenjääneisyyteen muuhun integraatioon verrattuna. Seuraavasta kalvosta puolestaan näkyy, kuinka EU:n sotilaallista kriisinhallintaa on kehitetty puheenjohtajakaudesta toiseen. Toiminta alkoi oikeastaan St. Malo´sta 1998 ja jatkuu seuraavaksi Nizzan huippukokouksessa ensi joulukuussa.

Kuten seuraavasta kalvosta ilmenee, uudet elimet eli

· poliittinen- ja turvallisuuskomitea
· sotilaskomitea ja
· sotilasesikunta

toimivat jo väliaikaisjärjestelyin ja muuttunevat väliaikaisista pysyviksi ensi vuoden alusta.

Yhteiset varta vasten luodut työryhmät pohtivat parhaillaan NATO:n kanssa, miten sotilaalliseen kriisinhallintaan liittyvä ja kalvoltakin ilmenevä yhteinen yleistavoite eli ns. headline goal on saavutettavissa. On silmiinpistävää, että yleistavoite tähtää kykyyn suoriutua jokseenkin Kosovon kokoisesta operaatiosta omin voimin sitten, kun varsinainen rauhaan pakottaminen on tarvittaessa ensin toteutettu. Sen pitemmälle yhteinen puolustuspolitiikka ei toistaiseksi varmaan pysty eikä haluakaan edetä. Muistutan vielä kerran, ettei tässä NATO:n osuutta voi eikä kannattaisikaan syrjäyttää. Senhän Suomen hallituskin on presidenttinsä suulla virallisesti todennut.

Suomi on tässä siis läheisesti yhteistyössä NATO:n kanssa, säilyttäen kuitenkin samalla liittoutumattomuutensa omassa puolustuksessaan. Suomi osallistuu yhteiseen turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan lähtemättä silti mukaan yhteiseen puolustukseen. Kansalaismielipiteen on ehkä vaikea pitää näitä käsitteitä erossa toisistaan ja myös mediassa omaa elämäänsä elävistä NATO:n jäsenyyspohdinnoista, mutta todellisuudessahan tällaista ristiriitaa ei ole olemassa.

Suomi on myös kehittänyt omaa lainsäädäntöään sotilaallista kriisinhallintaa silmällä pitäen. Uudistettu rauhanturvaamislaki (750/2000) on annettu 18.8.2000. Siinä mahdollistetaan suomalaisten osallistuminen täysin ja varauksitta kaikkiin YK:n turvallisuusneuvoston tai Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön ETYJ:n päätökseen perustuviin sotilaallisiin kriisinhallinta- ja rauhanturvaamistoimiin. Näin ulkomailla toimivat suomalaisjoukot eivät enää itse joudu pohtimaan, onko heillä lupa olla mukana kulloisissakin hankkeissa. Sotilaallisiin pakotetoimiin laki ei sen sijaan ole sovellettavissa, mikäli tarkoitetaan YK:n peruskirjassa hahmoteltua tilannetta, jossa kriisin osapuolet pakotettaisiin niillä tiettyyn, toivottuun ratkaisuun. Rauhanturvaaminen ei siis tässä laissa tarkoita sodankäyntiä jonkun osapuolen pakottamiseksi johonkin ratkaisuun. Sellaisessa mukanaolo edellyttäisikin aivan erillisiä päätöksiä eduskunnaltakin. - Samalla rauhanturvaamislaki sisältää myös kauan kaivattua henkilöhallinnollista ainesta, joka säätelee toiminnan johtoa ja rahoitusta sekä toimintaan osallistuvien juridista asemaa palveluksessa ja sen jälkeen, aina vahingonkorvaksista lähtien.

Tällaista säädöspohjaa ei toistaiseksi vielä ole siviilikriisinhallinnan puolella. Suomessa on edelleenkin periaatteessa ratkaisematta

· kuka siviilikriisinhallintaa valtakunnallisesti hallinnoi ja koordinoi. Tästä on äskettäin kuultu erilaisia mielipiteitä, mitä tulee vaikkapa ulkoasiainministeriön osuuteen
· miten tarvittava henkilöstö rekrytoidaan, millä varoin ja millaisin työsuhteen ehdoin. Tuleeko ulkomaan tarpeet sisällyttää jo alan kotimaisiin peruskoulutuskiintiöihin?
· miten hoidetaan henkilöstön virkavapaudet, vahingonkorvaukset, eläkeoikeudet ja myöhempi urakehitys. Entä miten Suomi voisi entistä tehokkaammin ajaa pätevien kansalaistensa etua kansainvälisissä rekrytointitilanteissa?
· miten henkilöstö saa yleiskoulutuksensa. Suomessa on mm. Niinisalossa huomattavia valmiuksia, joita voisi käyttää ja on jo käytetty siviilipuolellakin.

Siten rauhanturvaamislain rinnalle olisi ennen pitkää hyvä saada myös erillinen siviilikriisinhallintalaki.

Siviilikriisinhallintakin on käsitteenä vähintäänkin kolmiulotteinen.

· toiminnan taso voi olla palloisa (YK/TN), alueellinen (ETYJ, EU tai pohjoismaat), funktionaalinen (UNHCR) tai paikallinen (kansalaisjärjestöt).
· kriisinhallinta käsittää lukuisia kriisin eri vaiheista johtuvia toimintamuotoja konfliktin ennalta ehkäisystä rauhan lopulliseen juurruttamiseen.
· kriisin laadusta riippuen toiminta voi olla totaalista ja pitkäkestoista ja sisältää myös sotilaallisen osion, tai sitten ohi menevää ja siviilien voimin hoidettavaa.

Käytännön syistä rajaan puhtaan luonnononnettomuuksiin perustuvan hätäavun ja pelastuspalvelun tämän esityksen ulkopuolelle, vaikka ne tietysti tulee ottaa lukuun kapasiteettisuunnittelussa. Sen sijaan sekä kansalaisjärjestöjen hätäapu että julkissektorilta kriisitilanteeseen siirretty pelastuspalvelu ovat sinänsä kriisinhallinnan korvaamattoman tärkeitä rakenneosia. Kansalaisjärjestöjen osuus myös konfliktin ennalta ehkäisyssä voi olla ratkaisevan tärkeä.

EU on Feiran huippukokouksessaan määrittänyt siviilikriisihallinnan painopistealueiksi oheisesta kalvosta ilmenevät toiminnot, jotka hyvin vastannevat Suomenkin käsityksiä ja kokemuksia:


EU:N SIVIILIKRIISINHALLINNAN PAINOPISTEALUEET
FEIRA V. 2000

· SIVIILIPOLIISI (v. 2003 mennessä 5000 poliisia kansainvälisiin tehtäviin, ja niistä 1000 poliisia 30 vrk:n lähtövalmiudessa)
· OIKEUSVALTION PERUSTEIDEN VAHVISTAMINEN (Rule of Law)
· SIVIILIHALLINNON VAHVISTAMINEN
· PELASTUSPALVELU

YK:n tasolla kriisinhallintaa on käsitelty mm. aikaisemman pääsihteerin rauhanagendahankkeessa vuosilta 1992 ja 1995. Tuolloin käynnistettiin hallinnollisia suunnittelutoimia, jotka sittemmin valitettavasti jouduttiin kustannussyistä keskeyttämään. Aikaisemmin siteeraamani nykyisen pääsihteerin vuosituhannen vaihteen raportti sisältää runsaasti kriisinhallinnankin ongelmien kartoitusta. Pääsihteerin antamalla mandaatilla perustettiin myös Algerian entisen ulkoministerin Lakhdar Brahimin puheenjohdolla vuosituhannen vaihteen huippukokoukselle YK:n rauhanturvaoperaatioista arvion laatinut työryhmä eli paneeli. Tämä ns. Brahimin arvio sisältää merkittävän käsitteellisen panostuksen ja lopuksi joukon suosituksia.

Brahimin arvio on tehty Kosovon ja Itä-Timorin vaikeiden järjestelyjen tarjoamaa kokemuspohjaa vasten, joten sen määritelmissä on melkoisesti edistystä vielä staattisen oloiseen rauhanagendaan verrattuna. Painopiste on selvästi siirtynyt kohti konfliktien ennalta ehkäisyä, ja sotilaallinen kriisinhallintakin käsitellään toimintamuotona, johon tulee paneutua riittävän aktiivisesti.

Brahimin arviossa rauhanturvatoiminnan jatkumo on seuraavanlainen:

· konfliktien ennalta esto (conflict prevention)
· rauhan aikaansaaminen tai palauttaminen (peacemaking)
· rauhanturvatoiminta (peacekeeping) ja
· rauhan juurruttaminen (peace-building)

Arviossa ei puhuta kriisinhallinnasta, joka oikeastaan käsittääkin kaikki edellä mainitut vaiheet.

Mitä tulee konfliktin ennalta ehkäisyyn saattaa joskus kuulla myös puhuttavan kriisien ennalta ehkäisystä. Onhan olemassa säädeltäviä, sinänsä kehitystä tuottaviakin konflikteja, joiden ehkäisy olisi ehkä haitallistakin. Täsmällisempää olisikin kai puhua väkivaltaisten konfliktien eli selkkausten ennalta ehkäisystä.

Toisinaan kuulee huomautettavan, että kaikki kehitysyhteistyö on itse asiassa samalla konfliktien ennalta ehkäisyä. Huomio on kuitenkin käsitteellisesti lähestymistavaltaan ilmeisen hedelmätön. Brahimin sitä täsmällisemmän määritelmän mukaan mukaan pitkän ajanjakson konfliktinesto kohdistuu konfliktin rakenteellisiin tekijöihin rauhan perusteiden lujittamiseksi. Toimintamuotona on usein diplomaattinen aloitteellisuus, joka onnistuessaan voi jäädä kokonaan huomaamattakin.

Rauhan aikaansaaminen/palauttaminen kohdistuu käynnissä oleviin selkkauksiin pyrkimällä pysähdyttämään ne diplomatiaa ja välitystä käyttämällä. Vanha kansainvälisestä oikeudesta tuttu "hyvien palvelusten tarjoaminen" on tyypillistä rauhanpalauttamistoimintaa. Toimijoina voivat olla hallitukset, järjestöt, kansalaisjärjestöt tai jopa yksityishenkilötkin. Brahimin luokittelussa ei mainita, että välitystoiminnan tukena saattaa samalla aikaa esiintyä sotilaallista rauhaan pakottamista. Rauhan saaminen Kosovoon perustui diplomaattiseen sukkulointiin mutta myös selvään voiman käytöllä uhkaamiseen sen tukena.

Rauhanturvaamistoiminnasta on kokemuksia jo viideltäkymmeneltä vuodelta. Viime vuosikymmenenä se on kehittynyt pelkästä aselepojen tarkkailusta monimutkaiseksi toiminnaksi, jossa sotilaalliset ja ei-sotilaalliset toimet nivoutuvat yhteen. SFOR:in ja KFOR:in perustoiminnot ovat siitä hyvänä esimerkkinä.

Rauhan juurruttaminen taas käsittää etupäässä siviilikriisinhallinnan keinoja ohi menneen avoselkkauksen jälkeisen uuden tasapainon luomikseksi. Sotilasrauhanturvaajien kansalaiskontakteihin tähtäävä CIMIC-toiminta (Civil - Military Cooperation) kuuluu rauhan juurruttamiseen. Suomen ja muiden pohjoismaiden rauhanturvaajat ovat tämän jo kauan osanneetkin, ja nykyään mm. amerikkalaiset ja NATO kokonaisuutenakin ovat suuntautumassa enenevästi samoille linjoille. Tässä rauhan juurrutusvaiheessa varsinaista sotilapanosta tarvitaankin enää lähinnä periaatteellisena pelotteena, kuten nykyään on asianlaita vaikkapa Bosnia-Hertsegovinassa ja toivottavasti mahdollisimman pian myös Kosovossa. Siviilikriisinhallinta ohittaa tällöin sotilaallisen toiminnan sekä toiminnan laajuuden että voimakkuuden puolesta.

Brahimin mukaan rauhan juurruttamiseen kuuluu mm. taisteluun osallistuneiden integroiminen kansalaisyhteiskuntaan, oikeusvaltion vahvistaminen mm. kehittämällä paikallispoliisia ja uudistamalla tuomioistuimia ja rangaistuslaitoksia sekä lisäämällä ihmisoikeuksien noudattamista valvomalla, kouluttamalla ja tutkimalla entisiä väärinkäytöksiä, antamalla teknistä tukea yhteiskunnan kansanvaltaistumiselle (mm. vaalituki tai vapaan median tukeminen) sekä edistämällä selkkausten ratkaisemista ja sovittelutekniikkaa. Brahimin raportin lopussa on kaksikymmentä melko konkreettista suositusta, joita on mielestäni syytä huolella tutkia ja käyttää viitepuitteistona muissakin yhteyksissä kuin YK:n toimissa.

Kouchnerin Kosovossa kokemista vaikeuksista on varmaan peräisin ehdotus, että perustettavien rauhanturvaoperaatioiden omaan käyttöön tulisi antaa osa arvioiduista kuluista oman harkinnan mukaan käytettäväksi. UNMIK-mission pulmanahan on nimenomaan ollut rahoituksen - ja myös henkilöresurssien - saapuminen aivan liian myöhään kulloisiinkin tarpeisiin nähden. Toinen Kosovosta saatu oppi on oikeusvaltion ja ihmisoikeuksien kunnioittamisen edistämiselle ehdotettu lisäpainotus rauhan juurrutusstrategioissa. Tosin pelastuspalvelujen, terveydenhoidon, koululaitoksen tai vaikkapa kunnallistekniikan käynnissä pitämisen tärkeyttä ei mielestäni vieläkään riittävästi korosteta.

Yhtenä suosituksena on selvien, uskottavien ja toteutettavissa olevien mandaattien luominen turvallisuusneuvostossa päätettäville operaatioille toiminnan varmistamiseksi aina siihen asti, että jäsenvaltioiden lupaama tuki pääsihteerille on saatu kunnolla lopulliseen käyttöön. Vaaroja ehkä sisältävissä operaatioissa tulee myös komentosuhteiden olla selvässä ja yhteisessä johdossa. Tämähän ei tunnetusti toteutunut Bosnian vaikeimpien vaiheiden aikana.

Operaatioihin osallistuvan henkilöstön ja sen johdon osaamisen tason ja motivaation kohottamiseksi sekä henkilöjen käyttöön saannin varmistamiseksi tulisi päästä ennalta tehtäviin henkilövaraussuunnitelmiin ja koulutuskäytäntöihin.

Operaatioiden tiedotus- ja informaatioteknologiavalmiuksiin tulee kiinnittää lisää huomiota. Todettakoon, ettei kohdealueiden oman median avustamisesta kuitenkaan puhuta kuin yleisesti kansalaisyhteiskunnan rakentamisen yhteydessä.

Brahimin raportin mielestä tulisi myös perustaa erityinen rauhanjuurruttamisen kokeiluyksikkö sihteeristön poliittisen osaston alaisuuteen. Sen antamia kokemuksia olisi tarvittaessa mahdollista laajentaa uusiin yhteyksiin.

Kaiken kaikkiaan Brahimin raportti yrittää vastata moniin ongelmiin, joita varsinkin Kosovo ja Itä-Timor ovat tuoneet esille. Ongelmia ei kuitenkaan voida YK:sta katsoen aina selvästi osoittaa.

Suomalaisen kenttähenkilöstön kertomaa on, että varsinkinKosovossa on erityisesti huomattu siviilipoliisitoiminnasta ja myös UNHCR:n hallinnoimista yhteyksistä, että maailmanlaajuinen rekrytointi on tuottanut usein taidoiltaan heikosti Euroopan oloihin soveltuvaa henkilöstöä. Toisaalta Euroopan ulkopuolella tilanne saattaa olla päinvastainenkin. Puhuttaessa Euroopan alueella tapahtuvasta toiminnasta olisikin suositeltavaa, että YK:n turvallisuusneuvostolta kulloinkin saatava mandaatti voitaisiin toteuttaa etupäässä manteren omin voimin. Tähän EU:n nopeasti kehittyvä oma kriisinhallintajärjestelmä tuleekin toivottavasti antamaan yhä lisää mahdollisuuksia.

YK:n rinnalla Euroopassa myös ETYJ:in merkitys on huomattava. Sen hyvänä puolena kriisinhallinnassa on taustaryhmän kattavuus, kun myös USA ja Venäjä ovat mukana. Toisaalta tämä on ehkä ajoittain hieman kahlinnutkin toimintaa ja tuonut siihen esimerkiksi kansalaisyhteiskunnan luomisprosessissa tiettyjä Länsi-Euroopan perusarvoista poikkeavia painotuksia. ETYJ:illä on myös kokemuksensa ja rajatun mandaattinsa vuoksi ollut paremmat mahdollisuudet onnistua toimissaan tietyn tyyppisissä rajatuissa konflikteissa (esimerkiksi Baltian vähemmistöongelmien selvittelyssä) kuin tilanteissa, joissa monet parametrit ovat yhtaikaa hajalla. Bosnia-Hertsegovinassa ETYJ:in rooli ei ole ollut kovin uutta luova. Kosovossakin on tiettävästi ollut runsaasti uusia, tuntemattomia elementtejä, vaikka paikallisvaalien suunnittelu siellä nyt näyttääkin olevan kohtalaisen hyvin hallinnassa. ETYJ:illä on joka tapauksessa paljon annettavaa Jugoslavialle nyt, kun maa näyttää lopultakin olevan ottamassa haltuunsa oikeutetun paikkansa järjestön jäsenenä.

YK:n tavoin myös ETYJ tähtää parhaillaan Istambulin huippukokouksessa päätetyn mukaisesti kriisinhallintavalmiuksiensa pysyvään tehostamiseen ns. REACT - järjestelmä muodossa. Hanke saattaa olla toteutuessaan melko laajamittainenkin, vaikka jäsenmaat varmaan pyrkivätkin välttämään kovin suuria uusia kustannuksia.

*****

Entä miltä tilanne näyttää Suomen kannalta tarkasteltuna? Ainakin kentällä toimineet suomalaiset ovat vakuuttuneita siitä, että Suomessa kriisinhallinta mm. pitkästä kokemuksesta ja pohjoismaisesta kansanvaltakäsitteestä johtuen osataan paremmin kuin monessa muussa Euroopankin maassa. Sama koskee muita pohjoismaita ja joitakin muitakin Länsi-Euroopan valtioita. Suomessa myös asialle ylen tärkeä julkissektorin ja kansalaisjärjestöjen yhteistyö on jotakuinkin kunnossa ja työnjako tarvittaessa sovittavissa ilman, että yhteisymmärrystä turhaan vilkutetaan ulkopuolisille.

Seuraavassa on joitakin omiin kokemuksiini pohjautuvia tai kentällä toimineilta muilta suomalaisilta saatuja ajatuksia siitä, miten siviilikriisinhallinta ja sotilaallinenkin kriisinhallinta kannaltamme saattaisi kannattaa järjestää:






1. Suomen tärkein kriisinhallintainstrumentti on Euroopan unioni, ja sotilaallisella puolella NATO-yhteistyö on välttämätön. EU:n yhteisen puolustuspolitiikan yleistavoite riittää asioiden hoitamiseen ainakin Euroopassa. EU:n sotilaallinen kriisinhallinta tulisi menetelmiltään ja tavoitteiltaan saada kehitetyksi suuntaan, joka vastaa omaa kansallista ja hyväksi havaittua kokemuspohjaamme. Tässä meillä on muissa pohjoismaissa luonnollinen liittolainen.


2. Eri asia on, että toimille Euroopassa, Lähi-Idässä tai muualla maailmassa tulisi aina saada selvä YK:n turvallisuusneuvoston tai ETYJ:in antama toimivalta. Suomen osallistuminen sotilaalliseen kriisinhallintaan tulee EU:n yleistavoitteen välityksellä muodostamaan ikäänkuin valmiusmodulin, joka on nopeasti otettavissa käyttöön sekä YK:n että ETYJ:n toimivallan puitteissa. Raskaita kansainvälisiä väliportaita pysyvine esikuntineen ja mahdollisine tavaravarastoineen tulisi niiden kalleudenkin vuoksi välttää, ja pyrkiä sen sijaan operoimaan lähinnä kansallisilla rakenneosilla eri kokoonpanoissa. Johtavaksi periaatteeksi tulisi saada, että Euroopan asiat hoidetaan ensisijaisesti omin voimin. YK:n mandaatilla voidaan tietysti toimia mahdollisuuksien mukaan muuallakin maailmassa.



3. Siviilikriisinhallinta tulisi saada samanlaisen kansallisen koordinoinnin ja säätelyn kohteeksi kuin sotilaallinenkin. Suomessa tulisi lainsäädännöstä lähtien saattaa siviilikriisinhallinnassa toimivan henkilöstön asema sekä kansallinen koordinaatio ja koulutus niin lähelle sotilaallisen kriisinhallinnan (rauhanturvaamislain säätelemää) tasoa kuin mahdollista, pitäen kuitenkin mielessä, että rauhan juurruttamiseen tarvitaan mm. poliisien ohella myös pienehköjä erityishenkilöryhmiä lähes joka puolelta yhteiskuntaa, unohtamatta talouselämää ja kansalaisjärjestöjäkään.
Tämä kansallinen resurssi tulisi lähinnä pohjoismaiden ja laajemmassa katsannossa EU:n puitteissa muokata moduliksi, joka koska vain olisi käytettävissä vaihtelevien, tarvittaessa palloistenkin mandaattien puitteissa.





4. Konfliktien ennalta estämiseen tulisi kiinnittää entistä enemmän huomiota. Ottaen huomioon Ruotsin edessä olevan puheenjohtajuuden EU:ssa ja sen konfliktien estämisen kehittelyyn jo nyt osoittaman huomion, konseptuaalista yhteistyötä Ruotsin kanssa tulisi entisestään lisätä tälläkin alalla. Olisi myös pohdittava kaiken toiminnan ja päätöksenteon perustana olevan tiedonhankinnan kehittämistä EU:n omissa puitteissa konfliktienehkäisyn muotona. Omat kokemukseni Euroopan unionin tarkkailujoukon ECMM:n johdossa Länsi-Balkanilla viittaisivat siihen, että EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan johtaman neuvoston sihteeristön yhteyteen olisi mahdollista kohtalaisen vähin kustannuksin luoda pysyvä mutta silti joustavasti kohdennettava tiedonhankintajärjestelmä, joka hankkisi aineistoa nimenomaan EU:n oman päätöksenteon tueksi. Esimerkiksi nyt ECMM tulisi saada nopeasti palaamaan Serbiaan, mistä se viimeiset kriisivuodet on joutunut olemaan poissa.


5. Suomen kansalliset rauhanjuurrutusresurssit olisi kartoitettava ja mitoitettava etukäteen. Koko ajan puheena olevien siviilipoliisien ohella ja lisäksi tulisi miettiä muitakin aloja, joilla Suomella olisi erityistä annettavaa. Oikeushallinnon kokonaiskehittämisessä (tuomioistuimet, lainsäädäntö ja vaikkapa vankilalaitos) Suomen ammattiviranomaiset ovat jo nyt osoittaneet huomattavaa kykyä ja harrastusta. Kansanvaltaisen median kehittäminen mm. television osalta voisi myös olla tällainen Suomen hyvin hallittavissa oleva kokonaisuus, jossa voitaisiin kehittää jo alkanutta kansainvälistä yhteistyötä. Median merkitystä kansanvallan perustana ei nimittäin ole vieläkään kansainvälisesti täysin oivallettu. Kunnallishallinto ja -tekniikka tai ympäristönsuojelu ja energiatalous voisi niinikään olla lupaava erityisala Suomen asiantuntijoille. Myös kulttuuriomaisuuden suojeluun tarvitaan kriisinhallinnassa voimavaroja.


6. Suomi ja pohjoismaat voisivat yrittää kehitellä kriisinhallinnan ja rauhan juurruttamisen perusteiden uutta tärkeysjärjestystä. Kosovon kokemuksista on opittavissa paljonkin. Valtionkoneiston pettäessä ensimmäinen prioriteetti ei suinkaan ole vaalien järjestäminen vaan asukkaiden henkilökohtaisen turvallisuuden ja yhteiskunnan perustoimintojen takaaminen. Sotilaallisen kriisinhallinnan ei saa antaa jäädä pelkäksi pelotteeksi, vaan ainakin vielä rauhan palauttamisvaiheessa sen tulee antaa hoitaa kriisiajan hallintoakin. Vasta rauhan juurrutusvaiheessa siviilikomponentti tulee asteettain sotilaallisen tilalle.


7. Poliittinen muisti on lyhyempi kuin yleensä kuvitellaankaan. Nyt tulisi jo käynnistää kansainvälinen keskustelu Kaakkois-Euroopan vakaussopimusprosessin uudesta poliittisesta tukemisesta. Ellei Kaakkois-Eurooppaa pidetä mielissä vielä pitkään - kymmeniä vuosia - kriisi voi alkaa siellä uudestaan. Kun tänään kilpaillaan poliittisista pisteistä Serbian taloussaarron lopettamiseksi, huomenna sinne tulisi jo saada liikkeelle konkreettista taloudellista apua. Näyttääkin onneksi siltä, että länsimaat ovat tämän läksynsä oppineet. Myös Jugoslavia on nopein harppauksin ottamassa takaisin asemansa kansainvälisen yhteisön normaalina jäsenenä.

Nyt on tehtävä kaikki voitavissa oleva, jotta kymmenen vuoden ajan lähes päivittäin luvattu nopea jälleenrakennusapu ei alkaisi takkuilla tai pysähtyäkin. Presidentti Vojislav Koštunican nousu valtaan tuskin tuo nopeaa ratkaisua Kosovon ongelmaan. Mutta kehitys näyttää kuitenkin olevan kääntymässä parempaan suuntaan. Samalla myöskään Bosniaa, Makedoniaa, Albaniaa tai Kroatiaa ei saisi unohtaa. Balkanilla on rauhan juurruttaminen vasta alkamassa, ja se maksaa paljon. Kuitenkin unohdus saattaisi käydä sitäkin kalliimmaksi.
+++




























































































































































































kriisinhallinta