Pertti Torstila: Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka, 28.3.2000

Kokemuksia yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alueelta Suomen EU-puheenjohtajakaudella 1999 Suomalainen Klubi, 28.3.2000 Osastopäällikkö Pertti Torstila Poliittinen osasto, Ulkoasiainministeriö, Helsinki

Kun Suomen ulkoasiainhallinto valmistautui Euroopan unionin puheenjohtaja-kauteen keväällä 1999 olivat mielessämme varmoina ja selkeitä toimia vaativina unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) teemoina:

1) Länsi-Balkan ja Kaakkois-Euroopan vakaus

2) EU:n suhde Venäjään

3) EU ja Turkki

4) Lähi-idän rauhanprosessi

5) Transatlanttinen suhde ja Yhdysvallat

6) Yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka/ESDP; sotilaallinen ja ei-sotilaallinen kriisinhallinta Kölnin huippukokouksen toimeksiannon pohjalta

7) Yhteiset strategiat (Venäjä-strategian työohjelma, Ukraina, Välimeri, Balkan)

8) Uusien UTP-instrumenttien (Amsterdam) sisäänajo: uusi troikka, YUTP:n korkean edustajan/pääsihteerin ja uuden ulkosuhdekomissaarin yhteispeli puheenjohtaja-maan kanssa

9) Aluekriisit eri puolilla maailmaa

10) Poliittiset dialogit (yhteensä 120 eri tason tapaamista kaikkialla maapallolla suomalaisen puheenjohtajan vetäminä)

Puheenjohtajakautemme aikana esille nousivat em. aiheiden lisäksi lukuisat muut ulko- ja turvallisuuspolitiikan teemat. Näistä on ennen muuta mainittava Itä-Timorin ja Afrikan kriisit. Ilman YUTP-ulottuvuuksia eivät olleet myöskään sellaiset teemat kuten unionin laajentuminen ja Turkin EU-ehdokasasema, joihin syvästi paneuduimme ja joiden suhteen Helsingissä saatiin aikaan merkittäviä tuloksia. Luonnollisesti meidän oli myös kuuden kuukauden aikana huomioitava se, että maailman meno oli meistä riippu-matonta: joka hetki jossain päin saattoi tapahtua. Puheenjohtajamaalta odotettiin silloin välitöntä toimintaa. Työpäivistä ja viikoista tuli poliittiselle osastolle ulko-asiainministeriössä työntäyteisiä ja pitkiä.

EU:n yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka on vaikeata toimialuetta. Se on koros-tetusti hallitustenvälistä toimintaa. Siinä ei äänestetä tai päätetä määräenemmistöillä kaikkia sitovista järjestelyistä. Samanaikaisesti unioni kuitenkin kehittyy suvereenin valtion kaltaisena ulkopoliittisena toimijana. Yksimielisyysvaatimus asettaa puheen-johtajan johto- ja sovittelutaidot koetukselle. Tämän sai myös Suomi kaudellaan tuntea. Yleisesti odotettiin YUTP-alueen muodostuvan kaudellamme hankalasti johdettavaksi. Tehtävä YUTP:n moniulotteisella saralla askarrutti meitä - ja Suomen tuleva toiminta varmassti myös partnereitamme - sillä olivathan Suomen ulko-politiikan painopisteet vuosikymmenien ajan olleet korostetusti maamme välittömillä lähialueilla.

Tilanne heinäkuun alussa 1999 ei ollut helppo, siitä huolimatta, että moneen olimme harjoituksissamme varautuneet. Unionilla ei ollut komissiota. Uusi parlamentti valmistautui vasta kokoontumaan. Amsterdamin sopimus oli voimassa (1.5.99), mutta sen mukanaan tuomat uudet instrumentit eivät vielä olleet tehokkaasti puheen-johtajan käytössä. Kosovon kriisin kärki oli laukaistu erityisesti presidentti Ahtisaaren työn tuloksena, mutta jälkihoito oli epäselvää eikä Kaakkois-Euroopan vakaussopimusta ollut saatu alkupäätöksiä pidemmälle.

Puheenjohtajuuskaudella opimme sen, että YUTP:ssä harvoin tulee mikään asia valmiiksi yhden puheenjohtajamaan kaudella. Ennustettavuus, pragmaattisuus ja avoimuus olivat toimintaperiaatteita, joita partnerimme näyttivät arvostavan. Opimme senkin, että omat kansallisesti tärkeät projektit on valittava huolella ja niitä on edistettävä hienovaraisesti ja taidolla.

Mitä saimme aikaan ja mitä emme?

Suomen unionipuheenjohtajuus sai kaikilta tahoilta kiitosmaininnan. Tuloksia syntyi, kompromisseja rakennettiin onnistuneesti kansallisten ja yleiseurooppalaisten tavoit-tei-den välille. Mutta aihetta on toki myös terveeseen itsekritiikkiin.

Länsi-Balkanin ja Venäjän osalta olimme asettaneet tulostavoitteemme korkeam-malle. Tiesimme kyllä, että molemmat aihepiirit ovat monipolvisia pitkän aikavälin kysymyksiä. Silti rohkenimme molemmista odottaa enemmän "Helsinki-leimaisia" tuloksia.

Tilanne Kaakkois-Euroopassa on huolestuttava. Balkanin ja Kosovon suhteen kansainvälisen yhteisön keskinäinen työnjako on yhä suuri ongelma. Siihen olisimme mie-lel-lämme halunneet kaudellamme saada enemmän selkeyttä ja tuloksellisuutta. Kosovon tilanne on kansainväliselle yhteisölle häpeä. Vakavia ongelmia esiintyy ja väestönosien keskinäinen viha on syvää. Alue on kaikkea muuta kuin vakaa eikä serbeihin kohdistuva etninen puhdistus ole yhtään hyväksyttävämpää kuin oli albaanien vaino. Myös Serbian pakotteiden ja demokratisoinnin osalta kuin myös vakaussopimuksessa olisi pitänyt edetä konkreettisempiin tuloksiin. Tulosten vähäisyys ei toki suinkaan aina ole puheenjohtajamaasta johtuvaa - toimimmehan me tuolla alueella yhdessä 14 muun unionimaan kanssa - mutta puheenjohtajaan kritiikki yleensä kohdistuu.

Venäjä oli ja on Suomen puheenjohtajuuskauden jälkeen Suomen EU-jäsenyyden mittatikku ja näyttöpaikka. Suomen ulkopoliittinen johto tietää hyvin, että saman-aikaisesti kun pohdimme EU-kantoja Itä-Timorin tai Intian-Pakistanin ongelmiin meidän on hoidettava välitöntä intressimme kohdetta, omaa lähialuettamme hyvin. Tässä suhteessa Suomen tehtävä ei kylmän sodan vuosista ole muuttunut. EU-maat puolestaan kohdistavat suuria odotuksia Suomeen unionin Venäjä-suhteessa. Jacques Delors sanoi haastattelussaan Suomen Kuvalehdelle 1.1.2000 seuraavasti: "Epäjärjestys Venäjällä tulee jatkumaan ainakin 10 vuotta. Näissä oloissa EU:n on syytä turvautua Suomen asiantuntemukseen. Uskon, että Suomella on edelleen paras ymmärrys siitä, kuinka EU:n olisi suhtauduttava nyky-Venäjään". Suomi ei todellakaan ole enää yksin suhteessaan Venäjään, mutta maantieteellinen sijaintimme ei EU-jäsenyyden myötä millään lailla muuttunut.

Venäjän oman epävakaan sisäisen tilanteen, mutta ennen muuta Tshetshenian sodan takia korkealle viritetyt Venäjä-tavoitteemme (Pohjoinen ulottuvuus ja Venäjä-strategian työohjelma, EU-Venäjä-suhteen saattaminen kestävälle pohjalle) eivät edenneet aivan suunnitelmiemme mukaan. Suomalaisille erityisen tärkeä EU-Venäjä suhde jäi vajaaksi. Uutta oli myös se, että puheenjohtajaroolimme takia jou-duimme uudenlaiseen asetelmaan omassa kahdenvälisessä Venäjä-suhteessamme. Tshetshenian kriisin kehitys ja Helsingin huippukokouksessa koventunut unionin kanta käyvät malliesimerkeiksi. Puheenjohtajamaa ei väistä vastuutaan edustaa koko ryhmän mielipidettä. Jouduimme uuteen asetelmaan myös suhteessamme meillä läheisiin pohjoismaisiin naapureihin Norjaan ja Islantiin unionin turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa (ESDP) kehitettäessä. Itsekritiikkiä harjoittaessamme tiedämme kuitenkin, että EU-Venäjä suhteen rakennustyö on paljon aikaa vaativaa työtä ja, että naapurimme Ruotsi ja Tanska tulevat puheenjohtajuuskausillaan lähivuosina ajamaan pohjoista ulottuvuutta määrätietoisesti eteenpäin eikä Venäjä-suhde ole merkityksetön yhdellekään EU-maalle.

Suomen puheenjohtajuuskauden ehdoton YUTP-saavutus oli unionin turvallisuus- ja puolustusulottuvuuden harppaus eteenpäin. Tämä aihepiiri, jolla on suuri merkitys niin unionin yhteisen UTP:n tulevaisuudelle kuin myös Suomen omille kansallisille tavoitteille - nyt ja jatkossa.

Meihin kohdistui varsin voimakkaita ennakkoluuloja; "neutraali Suomi", haluton ja ehkä arkakin etenemään tällä herkällä aluella. Suomen kykyä selviytyä Kölnin huippukokouksen kunnianhimoisista päätöksistä epäiltiin. Halusimme osoittaa nämä epäluulot virheellisiksi. Suomi ei enää vuoden 1995 jälkeen - Euroopan unioniin liityttyään - ole pitänyt itseään puolueettomana maana. Asetimme itsellemme ja kumppaneillemme kriisinhallinnan vaikealla alueella korkean tavoitetason, lupasimme näkyviä tuloksia ja lunastimme lupauksemme Helsingissä. Samalla pidimme kiinni omista peruslähtökohdistamme. Sotilaallisesti liittoutumattomana maana emme olleet luomassa eurooppalaista armeijaa vaan unionin tehokasta kriisinhallintakykyä. Varmistimme Helsingin huippukokouksessa lujan pohjan jatkolle, jolle Portugal ja Ranska nyt rakentavat. Käsitys Suomesta uskottavana ja luotettavana EU-jäsenenä vahvistui ja väitteet neutraalista pohjoisesta jäsenmaasta ovat jääneet pois. Helsingissä tehtiin konkreettiset päätökset unionin sotilaallisen kriisin-hallinnan välineistöstä ja päätöksentekomekanismeista. Myös siviili-kriisinhallinnan voimavaroista ja niiden koordinoinnista päätettiin. Siltaa WEU:hun päin rakennettiin nimittämällä neuvoston pääsihteeri Javier Solana myös WEU:n pääsihteeriksi.

En ryhdy yksityiskohtaisemmin selvittämään Helsingin ESDP-raporttia. Se on kuulijoille varmasti pääpiirteiltään tuttu. Jos ei vielä näin ole, kehotan sitä lähemmin tutkimaan. Kyseessä on unionin ajankohtaisista ns. horisontaaleista YUTP-teemoista ehdottomasti merkittävin alue. Uudet valmistelu- ja päätöksentekoelimet: poliittinen ja turvallisuuskomitea PSC, sotilaskomitea MC ja sotilaallinen sihteeristö MS ovat rakenteita, jotka tulevat ratkaisevasti muuttamaan unionin YUTP-toiminta-muotoja jo lähiaikoina. Edistys turvallisuuden ja puolustuksen, kriisinhallinnan kysymyksissä on tarkka mittari siitä, mihin suuntaan unioni lähivuosina syventymisen alueella etenee. Asetelmaan liittyvät läheisesti myös kysymykset Yhdysvaltain suhtautumisesta eurooppalaiseen kriisinhallintaan, EU-NATO-yhteyden luominen ja suhteet ns. kolmansiin maihin, erityisesti kuuteen eurooppalaiseen NATO-maahan. Trans-atlanttisen suhteen rapautuminen ESDP:n liian pitkälle viedyn "autonomisen" kehityksen myötä ei unionin jäsenmaiden etujen mukaista . Se ei edistäisi Suomelle merkityksellisen Pohjois-Euroopan vakautta ja asettaisi myös kaksi tärkeätä eurooppa-laista laajenemisprosessia (EU, NATO) ongelmalliseen kilpailuasetelmaan keskenään.

Keräsimme runsaasti oppia puheenjohtajuuskaudestamme. Tässä muutamia esimerkkejä:

· EU-jäsenyytemme ja tuore puheenjohtajuuskautemme ovat osoittaneet suomalai-sille hyvin selkeästi sen, että maamme on olennainen osa kansainvälistä toimin-taa, jolla on maailmanlaajuinen vaikutusvalta ja vastuu. Jouduimme ottamaan kantaa mitä erilaisimpiin, hankaliin kansainvälispoliittisiin kysymyksiin - ja puheenjohtajana myös määrittämään 15 maan yhteisen kannan.

· "Kaikki viisaus ei ole lähtöisin suurvalloista". Puheenjohtajuuden rotatointi on EU:lle tärkeätä. Pienillä jäsenmailla on erityistaitoja ja erityisiä mahdollisuuksia edistää välttämättömiä kompromisseja. Pienten mahdollisudet ovat yllättävän usein suuria paremmat.

· Euroopan unionin puheenjohto oli Suomelle ensiarvoisen tärkeä kansainvälinen haaste ja voimannäyttö. Puheenjohtajuuskausi avaa jokaisen puheenjohtajamaan muiden jäsenmaiden, ja myös ulkopuolella olevien silmien eteen. Puheen-johtajalla on puheenjohtajuuskaudellaan ainutlaatuinen tilaisuus näyttää toisille, mitä hän todella on ja mitä hän todella osaa; tulla merkityksi kartalle. Pienelle jäsenmaalle tällä seikalla on myös suuria suurempi merkitys. Puheenjohtajamaa saa myös mahdollisuuden tuoda unioni sisälle omaan maahansa; tilaisuuden esitellä EU:ta omille kansalaisilleen. Puheenjohtajuus tarjoaa ainutlaatuisen ajan puheenjohtajamaalle kurkistaa näköalaikkunasta unionin ja sen jäsenmaiden sisimpään. Näin kävi Suomelle kun sotilaallisesti liittoutumattomana rakensimme sovintoa ESDP:ssä NATO-maiden väliin.

Tavaramerkiksemme puheenjohtajuuskaudella muodostui suunnitelmallisuus ja ennakoitavuus: aina siinä määrin kun se on ulko- ja turvallisuuspolitiikassa mahdol-lista. Valmistauduimme tehtäväämme jo liittymisestämme lähtien, yli neljän vuoden ajan. Emme pyrkineet kaudellamme yllätyksiin, mutta asetimme tavoitteet. Me fuusioi-mme alueelliset UTP-työryhmät, koordinaatio- ja neuvonpito toimi niin oman hallinnon sisällä kuin myös muihin unionin jäsenmaihin päin. Hallinnossa vasen käsi tiesi mitä oikea teki. Painotimme määrätietoisesti etukäteen suoriin henkilösuhteisiin partnerimaissa, neuvoston sihteeristössä ja komissiossa. Käytimme epäröimättä modernia tietotekniikkaa hyväksemme: poliittisen komitean kaikki poliittiset päälliköt saivat ilmaiseksi käyttöönsä Nokian kommunikaattorin. Pieni ja toisiinsa tukeutuva hallinto ei osoittautunutkaan ongelmaksi tai haitaksi. Pienen, yhteen hitsatun hallinnon sisällä tieto kulki nopeasti ja epävirallisesti. Suomalainen johtamistyyli puhalsi henkeä ja voimaa koko EU-koneistoomme, joka venyi ja suhtautui työhönsä suurella vakavuudella.

Puheenjohtajuuskausi opetti meille, että keskeinen intressi Suomelle jatkossa on yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan osalta tehokkaasti toimiva unioni. Jäsenmaille on ehdottaman tärkeätä, että unioni on maailmanlaajuinen, vahva toimija. Ei ole sellaista osa-aluetta, jonka voisi jättää hoitamatta. YUTP:tä ja sen uutta aluevaltausta, kriisinhallintakykyä on nopeasti kehitettävä. Seuraajamme Portugal ja Ranska ovat suuren tehtävän äärellä. Eteen jatkossa tulevien alueellisten UTP-kysymysten osoitta-minen on ongelmallinen tehtävä, mutta mainittakoon yhä uudelleen Balkan koko Euroopan vakauteen vaikuttavana ongelmavyyhtenä, Venäjän ja Ukrainan kehitys ja yhä enemmän tilanne Kaukasuksella. Transatlanttiset suhteet ovat unionin tulevaisuuden peruskysymyksiä samoin kuin syvempi paneutuminen Afrikan ongelmiin, Lähi-idän rauhanprosessiin, ihmisoikeuksiin ja asevalvontaan.

Suomella ei itsenäisyytensä aikana ole ollut EU-puheenjohtajuuden kaltaista diplomaattista, kansainvälistä haastetta. Suomalaiset ovat maamme 80-vuotisen itsenäisyyden aikana joutuneet monenlaisten haasteiden eteen, mutta diplomatian alalla ei vielä unionin puheenjohtajatehtävän kaltaista urakkaa meillä ole ollut. Tiedämme selvinneemme tehtävästä kunnialla. Nyt kun olemme palanneet takaisin "riviin" emme enää ole samanlainen unionin "rivimaa" kuin olimme ennen puheen-johtajuuskauttamme. Me voimme nyt antaa enemmän ja meiltä myös odotetaan enemmän. Maanosamme ja koko maapalloa askarruttavien kysymysten äärellä tämä merkitsee jatkuvaa työtä ja valppautta. Lepohetki puheenjohtajauuskauden jälkeen onkin jäänyt hyvin lyhyeksi.