Osastopäällikkö Hannu Kyröläinen: Globaalit turvallisuuskysymykset


Ulkoministeriön globaalisasioiden osaston osastopäällikön Hannu Kyröläisen puheenvuoro edustustonpäällikkökokouksessa 28. elokuuta.


Alkukevään sars-epidemia on niin houkutteleva esimerkki maailmanlaajuista huolta aiheuttaneesta uhasta, että en voi jättää sitä käyttämättä tässä alustuksessani.

Kun sars-epidemia alkoi näkyä Suomen viennissä ja lentoliikenteessä, antoi se aihetta pohtia, oliko kyse laajasta turvallisuusuhasta vai satunnaisesta ilmiöstä? Pienimmän vastuksen menetelmän mukaan voimme päätyä siihen, että oli vain kurjaa tuuria, että virus pääsi tarttumaan n. 8500 ihmiseen ja tappamaan heistä vajaa 10 prosenttia.

Jos kuitenkin kyse oli turvallisuuttamme vähintään välillisesti ja hyvinvointiamme suoremminkin uhkaavasta tekijästä, pitäisikö syyllistä etsiä sivettikissasta, joka on identifioitu viruksen kasvualustaksi, kiinalaisen yhteiskunnan hallintokulttuurista, joka pyrkiessään salailemaan ongelmaa esti nopeat vastatoimet, globalisaatiosta, jonka ominaispiirteisiin kuuluva nopea kuljetuskyky vei myös tartunnat maapallon toiselle puolella, vai kaikkien näiden yhteisvaikutuksesta?

Syyllisyyden langettaminen sivettikissan harteille vapauttaisi meidät pohtimasta enempää tällaisia epidemioita. Niitähän tulee ja menee niin kuin luonnon kiertokulkuun kuuluu. Jos kiinalainen salailumentaliteetti antoi viruksen rauhassa levitä, puhumme yhteiskunnallisesta ongelmasta, jossa huono hallinto ja puutteellinen kansanterveysjärjestelmä aiheutti ison taloudellisen laskun. Jos taas huomio kiinnitetään niihin edellytyksiin, joiden ansiosta epidemia levisi maasta toiseen, on kansallisten valmiuksien lisäksi puhuttava kansainvälisestä yhteistoiminnasta. Turvallisuusongelman havaitseminen ja siihen reagoiminen riippuu siis valitusta näkökulmasta.

Esitän tässä keskustelussamme pohdittavaksi kolmen kysymyksen rypästä:

· Mitä ovat 'globaalit turvallisuuskysymykset'? Kysymystä voi lähestyä monestakin kulmasta. Ainakin kaksi jatkokysymystä on relevanttia: (a) mikä tekee jostakin asiasta turvallisuuskysymyksen tai uhan turvallisuudelle; (b) mitä tarkoitamme 'globaalilla' tässä yhteydessä? Suomalaisia näkemyksiä tästä valottaa vuoden 2001 turvallisuus- ja puolustuspoliittisen selonteko.

· Toinen kysymys on se, kuinka globaaleja turvallisuuskysymyksiä käsitellään, millaisia vastauksia niihin etsitään. Tässä esittelen pääkohtia EU:n turvallisuusstrategiaa koskevasta raportista.

· Kolmas kysymys on, se, mitä Suomen pitäisi tehdä - yksin tai yhdessä muiden kanssa - globaaleihin turvallisuuskysymyksiin vastattaessa ja mikä erityisesti ulkoasiainhallinnon rooli voisi olla.

Aluksi muutama teoreettisempi huomio globaalien turvallisuuskysymysten määrittelystä.

Jotta jokin asia tai kehityskulku koetaan turvallisuuden kannalta tärkeäksi, näyttää, että sen olemassaolosta on oltava yhteinen tietoisuus ja on vallittava yhteinen sitoutuminen sen muodostaman uhkan torjumiseen. Jonkin asian kokeminen uhkaksi riippuu monista asioista, mutta globaalien turvallisuuskysymysten kannalta funktioon kuuluvat ainakin ensiksi maantieteellinen etäisyys tarkastelijasta, toiseksi uhkan luonne - onko se suoran voimankäytön uhka vain epäsuora, esimerkiksi ympäristön vähittäinen muutos - ja kolmanneksi uhkan toteutumisen odotusarvo (eli tapahtuman todennäköisyys kertaa tuhon määrä).

Suora, mutta kaukainen voimankäyttö ei tunnu uhkalta.

Myöskään sellainen epäsuora uhka kuin ilmaston lämpenemisestä seuraava merenpinnan nousu ei tunnu juuri nyt perin uhkaavalta Suomessa, jossa metrin nousu kattaisi Kauppatorin ja muita rannikkoalueita. Intian valtameren ja Tyynen valtameren saarivaltioissa sen sijaan olemassaolo olisi uhattuna. Epäsuorien uhkien vaikutus voi toteutua niin monimutkaisten kausaaliketjujen kautta, että uhkaa on vaikea mieltää. SARS on esimerkki uhkasta, joka maapallon toisella puolella uhkaa suoraan ihmisten henkeä ja terveyttä, kun taas meillä uhka kohdistuu enemmänkin taloudellisiin arvoihin.

Epäsuorien ja kaukaisten uhkien vaikutus voi myös muuttua matkalla tapahtumapaikasta meille. Hiv/aids-epidemia on monelle afrikkalaisille yhteiskunnalle terveysongelman ohella sen hallintorakenteita uhkaava ongelma. Teollisuusmaissa hiv/aids on toistaiseksi ollut kontrollissa, mutta hinta vain on kallis. Joukkotuhoaseet ja terrorismi - erikseen, mutta ennen kaikkea yhdessä - ovat kykeneväisiä tuomaan voimankäytön uhan nopeastikin toiselta puolelta maapalloa kotiovellemme.

Odotusarvon merkitystä kuvannee ydinlaitoksessa tapahtuva onnettomuus: todennäköisyyttä - ainakaan suomalaisessa laitoksessa - ei pidetä korkeana, mutta jos epätodennäköinen toteutuisi, tuhon suuruus nostaa odotusarvon niin korkealle, että turvatoimiin on investoitu paljon.

Sanalla 'globaali' voi olla ainakin kaksi erilaista merkitystä turvallisuusuhkien määreenä: Ensinnäkin globaali voi viitata maapallonlaajuisesti läsnä olevaan tai vaikuttavaan uhkaan. Laajamittainen ydinsota ja ilmaston lämpeneminen ovat esimerkkejä tällaisesta. Globaalilla uhalla on kuitenkin tarkoitettu myös uhkaa, joka ei vaikuta globaalisesti, mutta, kiitos nykyaikaisen kuljetus- tai tietoliikennetekniikan, voi nopeasti vaihtaa paikkaa eri puolille maapalloa.

Kun tarkastellaan Suomen 2001 turvallisuus- ja puolustuspoliittista selontekoa, osoittautuu, että me Suomessa olemme hyvin tietoisia suuresta joukosta globaaleja turvallisuusuhkia - ainakin luettelointitasolla.

Selonteko listaa "Suomen ja sen kansalaisten turvallisuuteen vaikuttavia epävarmuustekijöitä, jotka on otettava huomioon turvallisuuspolitiikassa":

- alueelliset tai paikalliset konfliktit Euroopassa tai sen lähialueilla
- sotilaallisen voiman ja väkivallan käyttö siviiliväestöä kohtaan
- joukkotuhoaseiden leviäminen samoin kuin tavanomaisten aseiden kuten pienaseiden hallitsematon leviäminen ja käyttö
- ihmisoikeuksien loukkaukset
- yhteiskunnan perusrakenteiden vaurioituminen
- informaatiouhkat
- suuronnettomuudet
- terrorismi
- rajat ylittävä rikollisuus
- ympäristön muutokset
- epidemiat
- väestöliikkeet

Uhkien luettelo on varsin kattava, mutta kun selonteko siirtyy käsittelemään Suomen turvallisuus- ja puolustuspoliittista toimintalinjaa, keinovalikoima on perinteinen ja keskittyy ensisijaisesti puolustukseen ja kriisinhallintaan. Selonteossa toki todetaan, että Suomi parantaa valmiuksiaan torjua muita kuin sotilaallisia turvallisuusriskejä, erityisesti kansainvälistä rikollisuutta, ympäristöön ja terveyteen sekä suuronnettomuuksiin liittyviä riskejä, ydinturvallisuuteen liittyvät ongelmat mukaan lukien. "Tässä toiminnassa valtioidenvälisellä yhteistyöllä ja toiminnalla EU:ssa sekä kansainvälisissä järjestöissä on keskeinen merkitys".

Kansallisten toimenpiteiden painottuminen puolustukseen ja sotilaalliseen kriisinhallintaan on luonnollista. Ei ole ajateltavissa, että historian valossa konkreettiseen uhkaan varautumisesta resurssit siirrettäisiin vaikeammin hahmotettavien uhkien torjuntaan. Kansainväliseen yhteistyöhön nojautuminen globaalien turvallisuuskysymysten käsittelyssä on perusteltua.

Ilmastosopimusneuvotteluissa on kuitenkin nähty, kuinka vaikea on rakentaa ja ylläpitää yhteistä tietoisuutta siitä, että ilmastonmuutos on uhka koko maapallon turvallisuudelle. Vastaavasti paljon rahaa vaativista käytännön toimista sopiminen Kioton pöytäkirjan avulla on jäänyt vajaaksi Yhdysvaltain ja toistaiseksi Venäjänkin pysytellessä pöytäkirjan ulkopuolella.

Tie siitä, että tunnustetaan jonkin asian olevan globaali turvallisuuskysymys, siihen, että hallitukset ryhtyvät yhteisiin tai kansallisiin toimiin kysymyksen johdosta, on pitkä. Aloitteentekijänä on usein jokin muu taho kuin hallitus. Hälytyskelloja voi soittaa tutkijaryhmä, sihteeristö (YK:n pääsihteeri on viime vuosina ollut varsin aloitteellinen) tai kansalaisjärjestö. Mutta hallitus tai ryhmä hallituksia, joka osaa lukea ajoissa signaaleja esiin nousevista asioista, saa etumatkaa kansainvälisen agendan muotoilussa ja voi näin pitää paremmin huolta eduistaan.

Laajenevalla Euroopan unionilla on mahdollisuus olla sellainen yhteenliittymä, joka toisaalta kykenee tukemaan keskustelua uusista aloitteista ja jolla on tarpeeksi kriittistä massaa olla sopimassa myös toimenpiteistä jopa silloin, kun globaalia yhteisymmärrystä ei vielä vallitse.

Unionin ulkoministereilta saamansa toimeksiannon pohjalta korkea edustaja Javier Solana esitteli Thessalonikin Eurooppa-neuvostolle kesäkuussa EU:n turvallisuusstrategian ensimmäisen luonnoksen. Ehdotus on otsikoitu ”Turvallinen Eurooppa paremmassa maailmassa”. Solana sai tehtäväksi jatkaa keskustelua ja tuoda strategia Eurooppa-neuvoston päätettäväksi ensi joulukuussa.

Unionin globaalia turvallisuusympäristöä leimaa toisaalta avoimuus ja demokratian leviäminen, toisaalta köyhyys, aliravitsemus, huono hallinto, ympäristöriskit ja avoimet konfliktit. Raportti nostaa esille kolme avainuhkaa: terrorismin, joukkotuhoaseiden leviämisen ja toisiinsa liittyneet valtiorakenteen romahduksen ja järjestäytyneen rikollisuuden.

Näiden uhkien yhdistelmän edessä Solanan luonnoksessa ehdotetaan unionille kolmea strategista tavoitetta: Ensimmäinen on vakaiden ja hyvään hallintoon nojaavien maiden kehän laajentaminen EU:n ympäristössä idässä ja Välimeren alueella. Lähi-idän ja Balkanin ongelmien ohella katseet olisi suunnattava myös Ukrainaan, Moldovaan ja Valko-Venäjälle sekä Etelä-Kaukasiaan.

Toinen tavoite on vahvemman kansainvälisen yhteisön, hyvin toimivien kansainvälisten instituutioiden ja sääntöpohjaisen kansainvälisen järjestyksen kehittäminen. Tavoitteen saavuttaminen edellyttää huomion kiinnittämistä mm. WTO:n laajenemiseen, transatlanttiseen suhteeseen, alueellisten organisaatioiden vahvistamiseen, YK:n vahvistamiseen, kansainvälisten normien kehittämiseen suhteessa aseiden leviämiseen, terrorismiin ja ilmaston lämpenemiseen sekä hyvän hallinnon, oikeusvaltion ja ihmisoikeuksien kunnioittamisen kehittämiseen. Muutosten aikaansaamisessa kauppa ja kehitys nähdään voimakkaina keinoina.

Luonnoksessa pidetään YK:ta kansainvälisen turvallisuusjärjestyksen peruskehyksenä, mutta siinä ei puututa suoraan kysymykseen voimankäytön oikeutuksesta kansainvälisessä kriiseissä.

Kolmas strateginen tavoite on ryhtyä konkreettisiin toimiin terrorismia, joukkotuhoaseiden leviämistä ja järjestäytynyttä rikollisuutta ja sen lieveilmiöitä vastaan. Noiden konkreettisten toimien kehittämisessä Solanan luonnos nostaa esille seuraavia yhteisiä piirteitä:

· Uudet uhat ovat usein kaukaisia, mutta globalisaation aikakaudella kaukaiset uhat voivat olla yhtä suuri huolen aihe kuin lähelläkin olevat. Tästä seuraa, että ensimmäinen puolustuslinja on usein ulkomailla.
· Uudet uhat ovat dynaamisia; ellei niihin puututa nopeasti, riskit kasvavat huomattavasti. Tästä syystä konfliktien ja uhkien ennaltaehkäisyn merkitys korostuu.
· Uusista uhista mikään ei ole puhtaasti sotilaallinen, eikä niitä vastaan voi toimia yksinomaan sotilaallisin toimin, vaan tarvitaan sopiva sekoitus välineitä.

Solana ehdottaa huomion kiinnittämistä uhkiin, joihin vastaamiseen unionilla kyllä on valtuuksia ja välineitä, mutta joita ei vain ole käytetty. Jotta potentiaali saataisiin käyttöön, tulee ehdotuksen mukaan unionin toimintatapoja muuttaa. Unionin tulee olla aktiivisempi, koherentimpi ja kyvykkäämpi.

Aktiivisuus edellyttää kykyä varhaiseen, nopeaan ja järeään väliintuloon sekä kykyä ylläpitää useaa yhtäaikaista operaatiota. Koherenssivaatimuksen Solana ulottaa unionin avustusohjelmiin, jäsenmaiden sotilaallisiin ja siviili-instrumentteihin ja mm. EDF:iin ja jäsenmaiden ulkoiseen apuun. Vastaavasti diplomaattisten toimenpiteiden, kehitysavun, kaupan ja ympäristöpolitiikan tulisi seurata samaa agendaa. Suurempi toimintakyky pitää sisällään puolustusresurssien kasvattamisen, päällekkäisyyksien purkamisen, siviilitoimenpiteiden paremman kytkemisen kriisinhallintaan, diplomaattisen kapasiteetin vahvistamisen, tiedustelutiedon jakamisen ja missioiden toiminta-alan laajentamisen. (Solana huomauttaa, että laajentuvalla unionilla on yli 45 000 diplomaattia).

Solanan ehdotuksen asettaminen jatkotyön pohjaksi osoittaa, että unionilla on kykyä muodostaa jäsentensä yhteinen näkemys globaaleistakin turvallisuuskysymyksistä. Se, missä määrin niihin löydetään yhteistä vastausta, selviää lähikuukausina. Osallistuminen strategian kehittämiseen on meille yksi konkreettinen tapa vastata globaalien turvallisuuskysymysten haasteisiin.

Suomi on suhtautunut Solanan ehdotukseen avoimen rakentavasti, esittäen kysymyksiä mm. YK:n keskeisen aseman selkiyttämisestä. Suomen oman, globaaleihin uhkiin kohdistuvan analyysin ja toiminnan kannalta Solanan ehdotus on mielestäni tervetullut. Se korostaa tarvetta jatkaa työtä niiden tavoitteiden saavuttamiseksi, joita ulkoasiainhallinnossa on viimeaikaisilla muutoksilla täsmennetty:
· Koherenssia ulkoasiainhallinnon ja koko valtionhallinnon sisällä on edelleen vahvistettava. Tältä kannalta on tärkeää, että saamme ministeriön uuden organisaation toimimaan juohevasti. Koherenssivaatimus vahvistaa myös edustustojen asemaa koko valtioneuvostoa palvelevina yksikköinä.
· Kansainvälisessä toiminnassa koherenssi on olennaista sekä tavoitteiden määrittelyssä että toimenpiteistä sopimisessa. Esimerkkinä on YK:n Vuosituhat-julistus ja sen Vuosituhannen kehitystavoitteet. Koherenssi edellyttää myös monenkeskisen toimintatavan vahvistamista, koska globaalit ongelmat vaativat viime kädessä globaaleja ratkaisuja.
· Ulkoasiainhallinnon on ulotettava tuntosarvensa kokoussalien ulkopuolelle ja kokeiltava uusia toimintamalleja. Näin voimme parantaa kykyämme havaita heikkoja signaaleja, jotka voivat jatkossa olla turvallisuutemme ja hyvinvointimme ja globaalin kehityksen kannalta tärkeitä. Esimerkkinä tällaisesta toimintatavasta on Helsinki-prosessi, jolla pyrimme kannustamaan vuoropuhelua ja etsimään keskustelusta sellaisia ehdotuksia, jotka voivat sopia hallitustenvälisestikin edistettäviksi.
· Meidän on myös valmistauduttava käymään keskustelua globaaleista ongelmista ulkopuolisten tahojen, ennen muuta eduskunnan kanssa. Tähän tarjoavat hyvät mahdollisuudet työohjelmassa olevat neljä selvitystä tai selontekoa turvallisuuspolitiikasta, ihmisoikeuspolitiikasta, kehityspolitiikasta ja globalisaatiosta.

Omaa toimintaamme suunnitellessamme on hyvä olla realisti ja muistaa kriittisen menestystekijän ominaisuudet: Meidän on valittava kaikista niistä mahdollisista ja tukea ansaitsevista toimintalohkoista ja toimintatavoista juuri ne, joihin me omalla kokemuksellamme ja rajoitetulla panoksellamme voimme todella vaikuttaa.
























































































ulko- ja turvallisuuspolitiikka