Linjanjohtaja Aleksi Härkönen: Etyj, Euroopan neuvosto ja demokratian laajentaminen
Aleksi Härkönen toimii ulkoministeriön turvallisuuspolitiikan ja asevalvonnan linjan johtajana. Edustustonpäällikkökokous 23. elokuuta 2002
Viime vuoden turvallisuus- ja puolustuspoliittinen selonteko käsiteltiin eduskunnassa varsin perusteellisesti. Eduskunta kiitti mm. sitä, että laaja turvallisuuskäsitys, joka oli tämänkin selonteon perustava ajatus, oli tällä kertaa onnistuttu konkretisoimaan aiempaa paremmin.
Eduskunta kuitenkin huomautti, että selonteko oli edelleen kovin Eurooppa-keskeinen ja että siinä tarkasteltin turvallisuuspoliittista toimintaymäristöä vieläkin liiaksi järjestöjen kautta. Molemmat olivat huomioita, jotka pitää ottaa huomion vuoden 2004 selonteon valmisteluissa - ja muuallakin.
Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön, Euroopan neuvoston ja muiden eurooppalaisten ja transatlanttisten järjestöjen osalta tämä tarkoittaa sitä, että näiden järjestöjen työlle on annettava niille kuuluva arvo - mutta osana kokonaisuutta. Järjestöjen yhteistyötä on kaikin tavoin edistettävä. Yhteistyön piiriin kuluvat tietenkin myös YK, Nato ja soveltuvin osin alialueelliset järjestöt.
Etyjin ja Euroopan neuvoston yhteistyötä edistäisi se, että niiden käsittelemät olisivat mahdollisimman tiiviisti Euroopan unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan mukaisessa koordinaatiossa. Etyjin osalta tämä on muodollisesti toteutunut jo kauan aikaa sitten. Wienin EU-koordinaatio on jatkuvaa ja Brysselin COSCE-työryhmäkordinaatio säännöllistä. Silti yhteisymmärrys löytyy helposti vain lähinnä itsestäänselvyyksistä ja hyvin yleisen tason asioista. EN-koordinaatio Strasburgissa on perinteisesti tätäkin väljempää, ja EN-asioita on vasta äskettäin ja vaivalla saatu Brysselin koordinaatioon, sielläkin Etyj-työryhmään.
EU:lla on tällä hetkellä kolmenlainen merkitys suhteessa Euroopan neuvostoon ja Etyjiin. Ensinnäkin jo mainittu YUTP-koordinaatio. Toiseksi aktorin rooli sen ryhtyessä toteuttamaan toimintaa, joka aiemmin on ollut järjestöjen vastuulla. Tästä esimerkkinä on Bosniassa käynnistyvä EUPM-poliisioperaatio. Kolmanneksi EU:n laajentuminen nostaa esille sellaisen näyn, että yhä laajemman unionin jäsenmaat enemmän tai vähemmän perhepiirissä päättävät asioista, jotka kohdistuvat yhä pienempään joukkoon ulkopuolisia. Tietysti pitää muistaa, että myös Yhdysvallat on Etyjin osanottajamaa.
- - -
Euroopan murrosvaiheessa kymmenisen vuotta sitten sovittiin, että kaikki entisen Neuvostoliitosta itsenäistyneet maat liittyivät ETY-järjestöön, silloiseen Etykiin. Samoin liittyivät pienellä viiveellä entisestä Jugoslaviasta itsenäistyneet maat. Malli oli sama kuin Naton puitteisiin perustetussa Pohjois-Atlantin yhteistyöjärjestössä. EN sen sijaan on lajentunut askel askeleelta ttiettyjen kriteerien mukaan ja vielä niin, että jäseneksi hyväksytytkin maat ovat erityisessä seurannassa.
Järjestölaajentumisten ratio on ollut se, että vakauden ja demokratian piiriä on määrätietoisesti haluttu laajentaa inklusiivisella menetelmällä. Tässä on pitkälti onnistuttu. Voidaan kuitenkin kysyä, ovatko maat sittenkin mukauttaneet politiikkaansa ja naapurisuhteitaan lähinnä EU- ja Nato-jäsenyyttä silmällä pitäen ja niitä odottaessaan halunneet osoittaa kelpoisuutensa myös muiden järjestöjen jäseninä.
Jos katsotaan, missä tällä hetkellä on demokratiavajetta ja potentiaalisia epävakauden lähteitä, niin niitä on Valko-Venäjällä, Moldovassa sekä Kaukasuksen ja Keski-Aasian maissa samoin kuin osissa Venäjää. Kaikilta näiltä puuttuu integraatioperspektiivi, mikä oletettavasti vähentää yhteistyöhalua ja lisää arvaamattomuutta. Erityinen ajankohtainen kysymys on moniongelmainen Moldova, jonka pitäisi vastata EN:n puheenjohtajuustehtävistä ensi vuoden loppupuolella. Se tuskin onnistuu ilman muiden jäsenten tukea ja pientä painostusta.
Saman integraatioperspektiivilogiikan mukaan Länsi-Balkanin tilanteen pitäisi vähitellen tulla parempaan hallintaan maiden itsensä myötävaikutuksella.
EU:n piirissä tarjottu Wider Europe –konsepti on yksi yritys lieventää uusien jakolinjojen syntyä. Sekin kattaa vain muutamia maita, jotka saattavat olla aika haluttomia kuulumaan negaation avulla määriteltyyn ryhmään. Vielä kauempana Kaukasuksella ja Keski-Aasiassa suorastaan koetellaan yhteistä arvopohjaa ja demokratian taka-askeleet ovat jokapäiväisiä.
- - -
Jos katsotaan, miten Euroopan neuvosto ja Etyj voivat toiminnallaan edesauttaa demokratisoitumista, voidaan todeta seuraavaa.
Euroopan neuvoston keskeisenä tehtävänä on demokraattisen turvallisuuden eli ihmisoikeuksien, oikeusvaltioperiaatteen ja moniarvoisen demokratian edistäminen. Ihmisoikeudet ovat edelleen EN:n perustehtävä. Sekä normipohjan että täytäntöönpanon osalta voimakas ihmisoikeussektori on järjestön selvä vahvuus. Valvontamekanismi, joka sisältää Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen, on maailmanlaajuisestikin ainutlaatuinen.
Ministerikomitean oma seuranta täydentää ihmisoikeusmekanismien kokonaisuutta. Lisäksi ihmisoikeusvaltuutettu – jonka tehtävä perustettiin pitkälti Suomen aloitteesta – tutustuu tilanteeseen jäsenmaissa ja mm. tukee oikeusasiamiesinstituution kehittämistä.
Tiivis parlamentaarinen yhteistyö on myös järjestön vahvuus. Parlamentaarinen yleiskokous seuraa aktiivisesti ihmisoikeuksien ja jäsenyysvelvoitteiden toteutumista. Se myös sanktioi niiden toteutumattomuutta, kuten esim. Venäjän osalta on tapahtunut.
EN kiinnittää erityistä huomiota vähemmistöjen oikeuksien toteutumiseen. Sen piirissä on hyväksytty kaksi tätä koskevaa sopimusta, joiden seuranta on käynnistynyt .maaraporttien tarkastelun kautta. Vähemmistökysymyksiin liittyy myös Suomen aloite romaniedustajiston perustamisesta, joka on nyt pöydällä.
Yhteenvedonomaisesti voidaan sanoa, että EN laajentaa vakauden ja demokratian aluetta rakentamalla pitkäjänteisesti ihmisoikeusnormistoa ja ihmisoikeuksien kunnioittamisen kulttuuria.
Etyj määrittelee päätehtävikseen konfliktien ennaltaehkäisyn, kriisinhallinnan ja kriisinjälkeisen palautumisen edistämisen. Sen normityö sisältyy pääosin Helsingin vuoden 1975 päätösasiakirjaan ja Pariisin vuonna 1990 hyväksyttyyn uuden Euroopan peruskirjaan. Istanbulin vuoden 1999 turvallisuusperuskirja ei juuri sisältänyt uusia normeja vaan pikemmin toimintaperiaatteita, joita oli jo käytännössä noudatettu.
Niinpa Etyjin toiminta keskittyy pitkälti kenttätyöhön. Noin 20 missiossa työskentelee noin 2000 työntekijää. Toiminta on pääosin ennalta ehkäisevää, sen sijaan akuuteissa kriisitilanteissa Etyj on yksi kansainvälinen toimija muiden joukossa. Sitä ei läheskään aina valita urakan päätoteuttajaksi, alihankkijaksi kylläkin.
Ennalta ehkäisevää on myös vähemmistövaltuutetun toiminta, josta on saatu erinomaisia kokemuksia.
Kun arvioidaan Etyjin kenttätyön merkitystä, täytyy kysyä kuka arvioi. Isäntämaat ovat yhä haluttomampia olemaan monitoroitavina ja usein pyrkivät hankkiutumaan eroon missioistaan. Viron ja Latvian kohdalla missioiden toiminta katsottiin menestyksellisesti loppuun suoritetuksi. Ukrainan kohdalla työ on pahasti kesken. Ja Valko-Venäjä on törmäyskurssilla kuristaessaan missionsa toimintaa.
- - -
Terrorismin vastainen toiminta pakottaa tarkastelemaan kansainvälisiä järjestöjä tästäkin näkökulmasta. Pääkysymys on, miten relevantteja eri järjestöt ovat tästä näkökulmasta. YK:n turvallisuusneuvosto ja YKn piirissä laaditut sopimukset ovat varmasti keskeisiä, vaikka turvauduttaisiinkin muuttuviin koalitioihin. Oikeusvaltiojärjestelmän vahvistaminen sekä EN:n että Etyjin avulla on epäilemättä välttämätöntä joskin pitkän aikavälin toimintaa. Sen sijaan on vaikea nähdä, mitä lisäarvoa toisi Etyjissä kaavailtu terrorismin vastainen peruskirja. Jos sen sisältö joutuisi ristiriitaan aikaisempien peruskirjojen normien kanssa, olisi joillakin valtioilla suuri houkutus tulkita niin, että uudempi asiakirja olisi pätevämpi.
Muutama ajatus Venäjän toiminnasta EN:ssä ja Etyjissä. Suomenkin tuella Venäjä hyväksyttiin Euroopan neuvostoon suhteellisen varhaisessa vaiheessa. Kantava periaate tässäkin oli inkluusio, katkismusta mukaillen ojentautuminen sen mukaan mikä ei vielä ollut selvästi nähtävissä. Venäjä on kokeillut jäsensitoumustensa rajoja ja shoppailee aika ajoin EN- ja ETY-estraadien kesken, mutta sen mukaanottamisen tase on epäilemättä positiivinen. Venäjän hallitus- ja parlamenttiedustajille on kertynyt huomattava määrä kokemusta toimimisesta läntisessä järjestössä.
Etyjin päätehtäväksi on 1990-luvulla kuvattu Russia handlingiä. Venäjä puolestaan antaa Etyjin merkitykselle suun tunnustuksen mutta pitää sen toimintaa pahasti vinoutuneena inhimillisen ulottuvuuden ja paikalliskriisien suuntaan sekä maantieteellisesti liiaksi itäpainotteisena. Nyt puhutaan mahdollisuudesta, että Venäjä järjestäisi Etyjin huippukokouksen ensi vuonna. Jos Venäjä on huippukokousisäntä ja Yhdysvallat tälläkin foorumilla pääaktori, on EUn syytä vaikuttaa agendan muodostumiseen. Tätä helpottaa se, että Alankomaat on Etyjin puheenjohtajamaa vuonna 2003.
- - -
Lopuksi Suomen toiminnasta. EN:ssa olemme tehneet tarpeellisia aloitteita ja hankkineet niille kannatusta. Etyjissä varaudumme vuoden kestävään vaativaan puheenjohtajuuteen vuonna 2008. Olemme lähettäneet ja maksaneet huomattavan määrän päteviä siviiliasiantuntijoita kriisi-, oikeusvaltio- ja ihmisoikeustehtäviin. Valtaosaltaan asiantuntijamme ovat kuitenkin toimineet avustavissa tehtävissä. Näissä kuten muissakin järjestöissä olemme siis olleet luotettavia työmyyriä Nyt olisi aika alkaa entistä määrätietoisemmin sijoittaa UM:n omaa väkeä näihin tehtäviin, niin että saisimme myös näkyviä johtotehtäviä, joihin yleensä valitaan poliitikkoja tai diplomaatteja. Ei meidän aina tarvitse kantaa huolta pelkästään järjestöjen hyvinvoinnista, voimme joskus käyttää niitä myös omia tarpeitamme varten ja luovasti.