Ambassadör Peter Stenlund, Finland: Nordliga dimensionen - en utmaning för Sverige och Europa, Pite Havsbad 22.11.2000 (sv)

Nordliga dimensionen - en utmaning för Sverige och Europa

Pite Havsbad 22.11.2000

Nordliga dimensionen - ett program med finska rötter Ambassadör Peter Stenlund, Finland


Jag varken vill eller kan förneka Nordliga dimensionens rötter i Finland. Initiativet är nära förknippat med den pertinenta frågan varför Finland har haft det lättare att anpassa sig till EU-medlemskapet än Sverige. För Finland innebar EU-medlemskapet en vinst i säkerhet i bred bemärkelse. Sveriges medlemsansökan hade sin bakgrund i ekonomiska intressen.

Sökandet efter en förstärkt internationell ställning och säkerhet baserad på europeiskt samarbete ledde Finland till att allsidigt analysera de geopolitiska och geoekonomiska följderna av EU:s nordliga expansion. I princip förenas de svenska och finska intressena i EU:s expansion i norr. I Finland, som har sin 130 mil långa EU-gräns gemensam med Ryssland, framträder dessa intressen särskilt tydligt:

- EU är för Finland en välkommen partner och motpart till Ryssland i norr. I ännu högre grad än för Finland gäller detta för de baltiska länderna. I ryska anekdoter omtalas Finland ibland ännu som en före detta provins. Det som vi i Finland kan kvittera med humor är för de baltiska länderna ännu seriösa utrikes- och säkerhetspolitiska utmaningar.

- Ryskt tänkande präglas fortsättningvis alltför mycket av traditionell geopolitik. Det är fråga om noll-summespel istället för win-win samarbete. Vi har betonat ömsesidigt positivt beroende med hjälp av ekonomisk integration istället för dominans och diktat. Vägen till en sådan situation går via demokrati, rättsstat och marknadsekonomi. Vägen är ännu lång. Det ryska oljehamnsbygget vid Finska vikens kust i Primorsk, som en gång också bar det svenska namnet Björkö, är ett exempel på hur geopolitiskt tänkande ännu övervinner kommersiella och ekologiska överväganden.

- Nordliga dimensionen-regionen - Östersjö- och Barentsområdet - har en stor ekonomisk potential. Denna potential kan aldrig utnyttjas fullständigt om områdets största metropol - St.Petersburg ligger isolerat av en normativ tudelning. Redan i Korfu 1994 - genom undertecknanadet av avtalet om partnerskap och samarbete med EU - förband sig Ryssland att reformera sig genom anpassning av sin lagstiftning till EU:s acquis. Interna maktstrider har lett till att Ryssland förlorat mycket tid. Nu tycks reformerna på det ekonomiska området få ny fart men den normativa klyftan minskar minimalt. De baltiska länderna och Polen arbetar hårt och målmedvetet med EU-förberedelserna. Litet talar för att Ryssland skulle uppnå en liknanade reformfart.

- Den rättsliga tudelningen gäller ekonomiska normer och standarder men också det rättsliga systemet och rättskulturen i stort. Avsaknaden av rättsstatlighet - tillsammans med en oövervinnerlig byråkrati - förhindrar Ryssland från att motta utländska direkta investeringar i proportion till sin storlek och potential. Den återställda makroekonomiska balansen, den förstärkta federala budgeten och de imponerande tillväxtsiffrorna i industriproduktion och handel förklaras främst av höga världsmarknadspriser på olja och av den radikala devalveringen 1998, som förpassade en stor del av befolkningen i akut fattigdom.


Det vore dock förhastat att dra slutsatsen att den ryska ekonomin nu skulle stå på hållbar grund. Om inte investeringarna i moderniseringen av produktionsapparaten och infrastrukturen snabbt tar fart är det lätt att förutspå fortsatt avindustrialisering. Rättsstatliga reformer kan vända riktningen i de ryska kapitalströmmarna och attrahera internationellt kapital. Därtill behövs en effektiv och transparent administration vars verksamhet är förutsägbar. Maktfördelningen mellen federationen, regionerna och lokalplanet behöver tydliggöras - den nya administrativa nivån med storregioner ledda av presidentutnämnda ståthållare skapar ännu så länge mera osäkerhet än klarhet i maktrelationerna.

- Det vore viktigt att förena hela Nordliga dimensionen regionen i en gemensam syn på hållbar utveckling - Agenda 21 för Östersjöregionen är i detta avseende ett viktigt steg framåt. Den ekologiska och sociala hållbarheten är dock allt annat än säkrad. Den rysk-finska gränsen är en av världens djupaste social-ekonomiska förkastningar. En motsvarande situation ser ut att utveckla sig längs gränsen mellan Leningrad, Pskov och Kaliningrad oblaster å ena sidan att de baltiska länderna å andra sidan. Det säger sig självt att vi grannar inte kan lösa Rysslands sociala problem men vi kan dela med oss av våra erfarenheter och ge tekniskt bistånd - om Ryssland och dess regioner så önskar. Särskilt angeläget är det att stöda inte bara Ryssland utan också de baltiska länderna i preventativa åtgärder mot sådana smittosamma sjukdomar, som HIV/AIDS och tuberkulos.

- Den ekologiska hållbarheten i hela Nordeuropa anknyter omedelbart till våra egna intressen. Utan investeringar i avfallsvattenhantering i Ryssland, Polen och de baltiska länderna kan inte Östersjön räddas. Förbättrad säkerhet i ryska kärnkraftverk, som vi betraktar som föråldrade men som Ryssland har för avsikt att hålla i drift minst tio år framöver, är inte bara en global utan också en europeisk och internationella angelägenhet. Bristfälligt omhändertagande av kärnavfall på Kola halvön är ett hot mot näringsutvecklingen i stor delar av Arktis. Just nu är det svårt att veta vilken prioritet miljöhänsyn kan få i ett Ryssland som vill stärka sin internationella ställning genom förstärkt federal ekonomi. Ekologisk hållbarhet går hand i hand med förstärkningen av civilsamhället. Det är också svårt att tänka sig att exploateringen av de rika naturresurserna i det ryska arktiska området skulle ske hållbart utan förstärkt inflytande för regionernas befolkning, inte minst ursprungsfolken.


Det okända nya nordliga Europa synliggörs

Utmaningar av ovannämnda slag är kända för alla som varit med om att utveckla Östersjö- och Barentssamarbetet. Det finska initiativet om att utveckla EU:s nordliga dimension syftade till att väcka EU:s, både kommissionens och medlemsländernas, uppmärksamhet på nordliga frågor med europeisk dignitet. Som medlemmar i en union präglad av intern solidaritet har vi rätt att förutsätta stöd för våra ansträngningar att utveckla ett resultatinriktat gränsöverskridande samarbete norr. Legitimiteten i våra krav understryks ytterligare av att EU utvecklar och fördjupar en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik. Själva har vi aldrig ifrågasatt EU:s engagemeng i stabilitets- och utvecklingsbefrämjande samarbete i Medelhavsområdet. Vi har tvärtom stött det som en angelägenhet för hela Unionen.

EU:s nordliga dimension har utvecklats steg för steg. På basen av det finska initiativet år 1997 presenterade kommissionen en interimistisk rapport senhösten 1998 i vilken utmaningar och möjligheter ur unionsperspektiv identifierades.

Under det tyska ordförandeskapet involverades medlemsländerna och inför toppmötet i Köln fastställde utrikesministrana den första officiella EU-ståndpunkten - de politiska riktlinjerna för fortsatt arbete. På det finska ordförandeskapet ankom det att säkra samarbetet mellan EU och partnerländerna i norr, genom konklusionerna från utrikesministerkonferensen i Helsingfors för ett år sedan. Därtill inleddes transatlantiskt samarbete mellan EU, USA och Kanada inom ramen för den Nordliga dimensionen.

Toppmötet i Helsingfors kunde ge komissionen i uppdrag att i samarbete med medlemsländerna och under konsultation av partnerländerna utarbeta en handlingsplan för Nordliga dimensionen. Denna fastställdes av EU:s toppmöte i Feira efter en tidvis svår behandling i EU:s ministerråd.


Att verkställa en handlingsplan - inget bjuds på bricka

Handlingsplanen har följande struktur:

- en horisontal del som beskriver utmaningarna, bestämmer prioriteterna och fastslår den juridiska, institutionella och finansiella ramen för aktiviteter inom Nordliga dimensionen.

- en operativ del som beskriver målsättningar och åtgärder för perioden 2000 -2003 inom de prioriterade områdena.

Toppmötet i Feira fäste särkild uppmärksamhet på några av handlingsplanens prioriteter, nämligen miljö och kärnsäkerhet, kampen mot gränsöverskridande brottslighet samt Kaliningrad. Därtill förefaller det som om Nordliga dimensionens energikomponent skulle få förnyad aktualitet i kölvattnet av komissionens återuppväckta intresse för energisamarbete med Ryssland.


Förverkligandet av handlingsplanen blir inte lätt. Jag skall kort peka på några särskilda svårigheter:

1. Det ankommer på kommissionen att leda verkställandet av handlingsplanen. Handlingsplanen styrka och mervärde ligger i den helhetsbetoning dess horisontala karaktär ger. Därmed har det nordliga Europa synliggjorts för hela Europa. Samtidigt är det svårt att ge verkställighetsprocessen styrfart utan betydande administrativa insatser. Komissionen har inte sådana resurser. Detta innebär att både medlemsländerna och partnerländernas aktiva insatser behövs - för att säkra kommissionen aktiva medverkan men för att också själva aktivt bidra till åtgärder i enlighet med handlingsplanen.

2. Handlingsplanen introducerar inget nytt budgetinstrument för den Nordliga dimensionen. Den skall verkställas med hjälp av existerande program och instrument såsom Tacis, Phare, Ispa, Sapard och Interreg och relevanta sektoriella program. Uppnåendet av transnationellt och gränsöverskridande samarbete kräver effektiv samordning av inte bara gemenskapens instrument utan också ökad samfinansiering mellan dessa, nationella biståndsprogram, de internationella finansieringsinstitutionerna och den privata sektorn. Även om det finns några framgångsrika exempel på ter sig denna förvaltningsmässiga utmaning oftast oövervinnerlig.

Det nya Tacis-programmet har i Feiras kölvatten beaktat Nordliga dimensionen men är långt ifrågan idealiskt. Mycket kan göras genom Interreg-Tacis(CBC) samverkan men målområdet är alltför geografiskt begränsat. Sverige och Finland har tillsammans med vissa framsteg påverkat utformningen av Tacis nya regionprogram till ett användbart ND-instrument. Tacis nationella program för Ryssland bidrar till en reformutveckling som indirekt och på längre sikt kan befrämja utvecklingen också i de nordvästra regionerna.

För de baltiska ländernas del bidrar de utvidgningsförberedande programmen till verkställande av många strategiska åtgärder i enlighet med Nordliga dimensionen. Den springande punkten är hur vinna uppmärksamhet och garantera finansiering för stabilitets- och förtroendefrämjande gränsöverskridande samarbete med Ryssland.

3. Nordliga dimensionen är såtillvida unik att både konceptet och handlingsplanen utarbetats i nära samverkan mellan EU och partnerländerna. Det är viktigt att i den långsiktiga processen ta till vara detta mervärde. Fortsatt dialog med Ryssland är särskilt angelägen mot bakgrunden av att alla andra partner redan är närmare anknutna till EU-integrationen.

I längden blir det dock svårt att upprätthålla intresset för Nordliga dimensionen utan pådrivande administrativa resurser och särskilt öronmärkt finansiering. Framsteg med några större projekt med stöd av existerande fiansieringsinstrument är därför särskilt angelägna.

Vad beträffar kandidatländerna håller EU på att stegvis öka deras administrativa ansvar för förverkligandet av projekt med delfinansiering från EU:s budget. Detta ökar också deras förmåga och kapacitet att utnyttja samfinansiering från flera källor.

I projektsamarbetet med Ryssland talar ryska partners och internationella donatorer alltför ofta förbi varandra. Det förefaller som om Ryssland väntar sig att Nordliga dimensionen skulle innebära genvägar till ny lättfångad finansiering, helst i gåvoform. Sådan erbjuds inte utan ökad rysk förmåga att presentera finansieringsdugliga projekt. Detta innebär i allmänhet också ryska egna insatser, både i form av direkt finansiering och garantier för internationella krediter. Garantier från federationen skulle snabbt kunna öka EBRD:s och NIB:s och kanske också EIB:s finansiering i Ryssland. Ytterligare gäller det för Ryssland att övervinna sin nationalistiska och protektionistiska misstänksamhet, som berövar landet dess attraktivitet i kampen om investeringar på den globaliserade finansmarknaden.

4. Mervärdet med Nordliga dimensionen är att öka EU:s engagemang i norr och att främja samarbete mellan EU och Ryssland. Polen och de baltiska länderna samt EES-länderna Norge och Island kan i detta sammanhang inkluderas i EU-familjen. Otåliga med komissionens tveksamma intresse ligger det lockande nära att erbjuda de regionala råden som centrala verkställighetsinstrument. Det vore dock ett misstag att minska det nordliga trycket gentemot EU. Därtill skall vi vara medvetna om att EU aldrig kommer att delegera verkställande av EU-politik ut ifrån sina egna institutioner. Ur EU-perspektiv har de regionala råden en synnerligen begränsad roll, särskilt som de, med undantag av Nordiska ministerrådet och dess finansorgan, saknar egna finansiella resurser. Rådens roll som sökare av regionalt förenande synsätt och prioriteter skall dock inte underskattas.


Arktis inom den nordliga dimensionen

Ur EU-perspektiv går gränsen mellan nord och syd någonstans i Tyskland. De nordliga tyska länderna hör helt logiskt till den Nordliga dimensionens mest aktiva påskyndare. Kaliningrad blev tillsammas med kärnavfallsfrågan på Kola halvön i initialskedet den fråga som väckte till insikt om att det finns akuta EU-utmaningar i norr. Samtidigt är det ett faktum att i synnerhet det nordligaste norr - i stort sett Barentsregionen - haft de största förväntningarna på Finlands ursprungliga initiativ. Ibland uttrycks oro för att uppmärksamheten glider iväg till Östersjön. Ur Sydeuropas perspektiv ligger Arktis bortom den politiska horisonten.


Handlingsplanen är dock synnerligen relevant ur en arktisk synvinkel:

- energifrågan berör Arktis i högsta grad. I Ryssland står de nordliga områdena för 60 procent av landets valutainkomster samtidigt som endast 10 procent av befolkningen är bosatt i norr och håller på att ytterligare minska. Hållbarheten i utvinningen av arktiska naturresurser är en gemensam angelägenhet för hela det cirkumpolära området. Erfarenheter i t.ex. Alaska visar hur välfärdssatsningar på den fast bofasta befolkningen, inklusive ursprungsfolken, kan förenas med energibolagens intressen. Detta är en win-win fråga. De emotsedda investeringarna blir gigantiska varför internationell finansiering ter sig nödvändig. Ett villkor för sådan bör vara iakttagande av hållbarhetsprinciper.

- de nordliga skogsresurserna är centrala för hela Europa och i den globala klimatpolitiken. Barents euro-arktiska råd har initierat samarbete för ett hållbart skogsbruk. Klimatförändringarna för in nya synpunkter på det nordliga skogsbruket - i synnerhet i zonen där tundran och taigan möts.

- Nordliga dimensionen starka betoning av investeringar för att avlägsna miljöförstörande hotspots går hand i hand med Arktiska rådets aktionsplaner för att stoppa spridningen av miljögifter i Arktis. Barentsrådets miljöhandlingsplan som utarbetats med stöd av Arktiska rådets och NEFCOs hjälp fokuserar på våra närområden i norr.

- Barents euroarktiska råd har aktivt utnyttjats som politiskt forum för att underlätta samarbetet för att förbättra hanteringen av kärnavfall på Kola halvön. Genom Nordliga dimensionen har denna fråga lyfts allt högre på EU:s agenda och samtidigt också blivit en gemensam fråga för de transatlantiska samarbetspartnerna. Potentiell finansiering finns till hands men har inte kunnat komma till användning på grund av de svåra ansvarsfrågorna knutna till projektsamarbete i denna sektor. Ryssland har alla möjligheter att göra sitt ordförandeskap i Barentsrådet till en succé genom att visa en sådan flexibilitet som gör det s.k. MNEPR-avtalet möjligt. Intresset för avfallsproblematiken får dock inte förminska intresset för att med samarbete förbättra säkerheten i kärnkraftverk i drift.

- Arbetet för att motverka spridning av smittsosammasjukdormar är en akut angelägenhet i Arktis lika väl som i Östersjö-området. Östersjö-områdets statsministrar har inrättat en särskild högnivåarbetsgrupp, som bör kunna främja samordning av insatserna.

- EU håller på att bereda sitt sjätte ramprogram för forskning. Det är viktigt att detta program uppmärksammar nordliga prioriteter i samklang med handlingsplanen.


EU:s ordförandeland har i samarbete med kommissionen det centrala ansvaret för att driva arbetet med EU:s nordliga prioriteter vidare. Sverige har gett Nordliga dimensionen och Rysslandssamarbetet en central plats i ordförandeskapsprogrammet, vilket vi i Finland värdesätter högt. Vårt arbete i motsvarande frågor lyckades inte helt enligt planerna på grund av kriget i Tjetjenien. Sveriges ordförandeskapet infaller i rätt ögonblick för att befästa det strategiska partnerskapet mellan EU och Ryssland.

Finland innehar ordförandeskapet i det Arktiska rådet under Sveriges EU-ordförandeskap. Detta öppnar möjligheter att i samarbete göra en insats för att EU skall ta sitt fulla ansvar också ur en arktisk synvinkel. En förutsättning för förstärkt EU-medverkan i de regionala samarbetsprocesserna är att det rationaliseras i de regionala organens verksamhet. Sveriges ordförandeskap i Barents euroarktiska råd samtidigt med vårt arktiska ordförandeskap ger möjligheter att bättre klarläögga arbetsfördelningen mellan dessa organ

De arktiska frågorna är ofta globala till sin karaktär, varför en förstärkt insats av EU i arbetet med klimatfrågor, bekämpning av miljögifter och befrämjande av en hållbar ekonomisk aktivitet är mer än befogad.