Alivaltiosihteeri Turunen edustustonpäällikkökokouksessa: Valtion keskushallinto uudistuu
Edustustonpäällikkökokous 2004
Tiistai 24.8.2004
Eduskunnan lisärakennus, auditorio
Alivaltiosihteeri Juhani Turunen
Valtion keskushallinto uudistuu?
Tarkoituksenani tämän tiiviin alustukseni aikana käydä läpi viime hallituskaudella päätetyn keskushallinnon uudistuksen lähtökohtia, sisältöä ja tämän hallituksen käynnistämää toteutusta. Tästä näkökulmasta tarkastelen myös UM:ssä parhaillaan etenevää strategiaprosessia. Lisäksi luon katsauksen julkisen hallinnon tuottavuuteen, sen edistämiseksi suunniteltuihin toimenpiteisiin sekä lopuksi johtamiseen ja siihen liittyviin työvälineisiin.
Hallinnon kehittämisen linja
Julkisen hallinnon kehitystarina lienee meille kaikille tuttu, joten en käytä aikaa sen syvälliseen läpikäymiseen. Suomi kuuluu kansainvälisesti tarkasteltuna uudistajien etujoukkoihin ja erityisesti näissä vertailuissa korostuu hallintopolitiikkamme johdonmukaisuus ja pitkäjänteisyys. Poliittisista voimasuhteista riippumatta kehittämisen linja on ollut peruselementeiltään samansuuntainen vuosikymmenestä toiseen – erityisesti tarkasteltaessa aikaa 1980-luvun lopulta aina tähän päivään. Kansainvälisissä kilpailukykyarvioissa nousee myös esille hyvin toimivan yhteiskunnan sekä sitä ohjaavan ja tukevan julkisen hallinnon merkitys.
Keskeistä on ollut päätösvallan siirtäminen sinne, missä asiat parhaiten osataan ja hallitaan. Ministeriöistä virastoihin ja laitoksiin, ylimmästä johdosta asiakaspintaan, valtiolta kunnille. Suomalaisen hallintojärjestelmän perusarvoja ovat lain kunnioittaminen, oikeudenmukaisuus ja avoimuus. Näin ollen päätösvallan siirtäminen on voinut tapahtua joustavasti luottaen siihen, että vastaanottaja huolehtii toimeenpanosta ja kantaa päätöksistään vastuun. Päätösvallan delegointi on kuitenkin edellyttänyt selkeää tulosohjausta ja –vastuuta – prosessi, jossa meillä riittää vielä riittää runsaasti tehtävää.
Toinen merkittävä kehityslinja on ollut uusien toimintatapojen ja organisaatiomuotojen etsiminen. Toimintaympäristön nopeat muutokset, kansantalouden ja erityisesti julkisen talouden haasteet, kansalaisten kasvavat odotukset ja tarpeet, teknologiamuutokset edellyttävät hallinnolta joustavuutta ja muutosvalmiutta. Hallintoa on ryhdytty kehittämään entistä enemmän asiakkaiden tarpeista lähtien ja vastaamaan markkinoiden kasvavaan kilpailuhaasteeseen. Tästä hyvänä esimerkkinä on mm. autokatsastustoiminta, joka organisaatiomuutoksen seurauksena muutti palveluprofiiliaan totaalisesti.
Omalta hallinnonalalta voin tuoda esille verohallinnon, jossa toteutetun mittavan tietohallinnon ja asiakaspalvelun kehitystyön tuloksena 2/3 verovelvollisista saa nykyisin esitäytetyn veroehdotuksen, joka helpottaa merkittävästi sekä verovelvollisen että verottajan työtä. Vuodelta 2005 toimitettavan verotuksen osalta pääsevät kaikki verovelvolliset tämän uudistuksen piiriin. Yritykset ovat tämän sähköisen palvelutoiminnan piirissä olleet jo vuosikausia. Sen mahdollistaa työnantajien ja viranomaisten luottamuksellinen tiedonvaihto ja yhteiset rekisterit. Tämä on osa sitä hyvin toimivan yhteiskunnan infrastruktuuria, jota emme edes erityisemmin huomaa. UM:n strategiassa tämä sähköisen palvelutoiminnan ja tiedonvaihdon kehittäminen on varsin keskeisessä asemassa vastattaessa ulkoasianhallinnon nykyisiin ja tuleviin haasteisiin.
Viime vuosikymmenellä aloitettiin varsin merkittävä muutostyö eräiden valtion toimintojen liikelaitostamiseksi, joista eräät on sitten myöhemmin yhtiöitetty. Sama kehittämislinja on jatkunut myös myöhemminkin, tosin ei enää yhtä voimakkaasti. Samanaikaisesti valtion omistukset ovat vähentyneet useissa yhtiöissä, mistä saaduilla tuloilla on voitu saada valtionvelka jälleen siedettävälle tasolle. Lisäksi maan hallitus on voinut panostaa eräisiin strategisiin kehittämiskohteisiin, kuten nyt viime budjettiriihessä liikenneinfrastruktuuriin. Samaan hengenvetoon on syytä todeta, että valtion omaisuutta voidaan myydä vain kerran, joten tämä pelivara pienenee kaiken aikaa.
Kaiken kaikkiaan voidaan todeta, että uudet toimintamuodot ja organisaatiomuutokset ovat tehostaneet hallintoa selvästi, luoneet uutta toimintakulttuuria ja lisänneet tuottavuutta.
Keskushallinnon uudistaminen
Viime vuosikymmenellä toteutettiin merkittävä aluehallintoa ja valtio-kunta-suhdetta koskeva uudistuspaketti. Sen sijaan keskushallinnon osalta toteutettiin ainoastaan keskusvirastotasoa koskeva uudistus, jonka seurauksena joukko virastoja lakkautettiin ja tehtävät organisoitiin uudelleen. Laajempi keskushallinnon tehtävien, toimintatapojen ja rakenteiden tarkastelu jäi tekemättä.
Vuosituhannen alussa Lipposen II hallitus teki periaatepäätöksen keskushallinnon kehittämishankkeesta, jossa taustana oli varsin laaja kansainvälinen vertailuaineisto. Taustaselvityksen tekivät kolme kansainvälistä julkishallinnon huippuasiaintuntijaa, jotka analysoivat keskushallintojen rakennetta ja kehitystä EU:n jäsenmaissa sekä eräissä muissa Suomen kannalta kiinnostavissa maissa. Tämän lisäksi he haastatteluin kartoittivat keskeisten suomalaisten päättäjien näkemyksiä maamme hallinnon kehityksestä ja haasteista.
Havainnot voidaan tiivistää kuudeksi keskeiseksi kehittämishaasteeksi:
- kokonaisvaltaisen johtamisen periaate,
- visionäärisyys ja kansallisten menestystekijöiden hahmottamisen pitkällä aikavälillä,
- hallinnon tuloksellisuus,
- kansainvälistyminen,
- luottamuksen kasvattaminen ja hallintoa koskevan legitimaation vahvistaminen,
- joustavuus ja muutoksen hallinta.
Yhä monimutkaisempiin nykypäivän ongelmiin vastaaminen edellyttää, että hallintoon saadaan uusi voimakkaasti poikkihallinnollinen kulttuuri. Tarvitaan paitsi laaja-alaista ja tehokkaasti johdettua koordinointia myös tulevaisuuden haasteisiin vastaavaa pitkän aikavälin politiikkavisiota. Tähän prosessiin tulee keskushallinnon lisäksi kytkeä muita hallinnonaloja samoin kuin yksityisen sektorin ja kansalaisjärjestöjen näkemykset. Hallinnon tulee myös pystyä koordinoidusti toteuttamaan ne tavoitteet, jotka tulevaisuusvisio nostaa esille. Tavoitteet tulisikin asettaa ja hallitusohjelma määritellä niin, että se voidaan jakaa strategisiin hankesalkkuihin, joilla on selkeä kytkentä budjetointiin ja muuhun resurssisuunnitteluun. Hallinnon kokonaisuuden näkökulmasta tulisi edistää joustavuutta organisoinnissa ja toimintatavoissa sekä ennen kaikkea tunnistaa ajoissa hallinnon organisaatiorakenteiden muutostarpeet.
Hallinnon johtamiskapasiteettia tulisi vahvistaa entistä tehokkaammalla tulosohjauksella, jolla on selkeä yhteys hallitusohjelmaan sekä tukena perusteellinen arviointitoiminta. Asiantuntijat katsoivat, että Suomen asema sähköisen viestinnän kärkimaana edellyttää myös nykyistä pidemmälle menevää informaatioteknologian hyödyntämistä julkisen hallinnon tuloksellisuutta ja avoimuutta edistettäessä.
Eräs yleinen maailmanlaajuinen kehitystrendi on kansalaisten julkista hallintoa kohtaan tunteman luottamuksen heikkeneminen. Vaikka Suomi ei tässä suhteessa sijoitukaan kansainvälisesti tarkasteltuna mitenkään huonosti, on meillä kuitenkin alueita, joissa parantamisen varaa on runsaasti.
Luottamuksen lisäämisessä on nähtävissä kaksi toimintastrategiaa:
- panostaminen koulutukseen sekä tietoisuuteen hallintoa ohjaavista arvoista,
- kansalaisyhteiskunnan tiiviimpi kytkeminen päätöksenteon valmisteluun ja toteutukseen.
Yhtä tärkeää kuin kansalaisten luottamus on hallinnossa työskentelevien luottamus oman organisaationsa tavoitteisiin, toimintaan ja sen johtamiseen. Huoli julkisen hallinnon imagosta ja asemasta työmarkkinoilla, jossa kilpailu osaajista on jatkuvasti kiristymässä, on ajankohtainen kaikkialla EU-maissa ja laajemminkin. Eräs kiireellisimpiä hankkeita onkin etsiä keinoja julkisen työnantajakuvan kirkastamiseksi, organisaatioiden ja työympäristöjen kehittämiseksi siten, että ne tukevat samanaikaisesti yksilöllistä kehitystä ja työyhteisöjen yhteentoimivuutta sekä palkitsevat oikeudenmukaisesti tehdystä työstä.
Uudistusta johti silloisen ministeri Siimeksen vetämä ministeriryhmä, joka tiivisti haasteet neljään painopistealueeseen:
- Valtioneuvosto hallinnon ohjaajana – työskentelytavat, välineet ja prosessit
- Ministeriöt hallinnon ohjaajina
- Hallinto kansalaisyhteiskunnan palveluksessa
- Keskushallinnon resurssit – henkilöstöpoliittinen linja
Uudistuksen keskeisimmät toimenpiteet ja tulokset:
1. Hallitusohjelman kokoamisen, rakenteen ja toteutuksen uudistuminen
- Tulevaisuuskatsaukset
- Ministeriryhmät ja politiikkaohjelmat
- Hallituksen strategia-asiakirja
- Kytkentä kehyksiin ja talousarvioon
- Seuranta
2. Ministeriöiden toiminnan tehostaminen
- Johdon kehittämisen strategia
- Tulosohjauksen kehittäminen
tilinpäätösraportoinnin ja –menettelyjen kehittäminen
VN:n controller-toiminto
- Toimeenpanotehtävät ministeriötä alemmalle tasolle
- Tukipalvelut erikoistuneille palvelutuottajille
- Tuottavuusohjelmat
3. Kansalaisvaikuttamisen politiikkaohjelma
4. VN:n henkilöstöpoliittinen linjaus
- Rekrytoinnin tehostaminen
- Palkkausjärjestelmän uudistaminen
- Johdon kehittämisen strategia
- Naisten johtotehtäviin sijoittumisen edistäminen
- Ura-ajattelun edistäminen
- Henkilöstö oikean määrän ja laadun varmistaminen
Keskushallinnon uudistuksen linjaukset ovat pääosin toteutuneet tai etenevät hyvin ja tämä hallitus tulee kautensa loppuvaiheessa suorittamaan uudistuksen syvällisen arvioinnin.
Ulkoasianhallinto omaksui keskushallintohankkeen linjaukset jo varsin varhaisessa vaiheessa varmaankin johtuen siitä, että samantyyppiset haasteet olivat ajankohtaisia ministeriön sisällä. Niinpä ministeriön strategiassa korostuvat poikkihallinnollisuus sekä sisäisesti että ulospäin. Ministeriö palvelee hallintoa ja asiakkaitaan varsin laajasti ja asiantuntevasti.
Ministeriön monialaisuus ja maantieteellisesti laaja toiminta-alue asettaa merkittäviä haasteita tulosohjaukselle. Tietohallinnon merkitys on suuri. Ministeriö toimi edelläkävijänä syventäessään yhteyksiään kansalaisjärjestöjen ja kansalaisten keskuudessa. Strategiassa tämä asettuu erääksi keskeiseksi menestystekijäksi.
Julkisen hallinnon tuottavuus
Hallinnon tuottavuuden kehittäminen on varsin looginen jatko keskushallintohankkeessa tehdyille päätöksille mm. tulosohjauksen terävöittämisestä ja yleensä johdon työvälineiden kehittämisestä. Pääministeri Vanhasen hallitus on asettanut tavoitteeksi hallinnon ja palvelujen tuottavuuden ja tehokkuuden lisäämisen. Tavoite on vaativa. Julkisen talouden kiristyminen, verokilpailu, ikääntyminen ja palvelutarpeiden kasvaminen ovat otsikoissa jatkuvasti. Tätä yhtälöä ei saada toimimaan, ellei hallintoa hoideta ja palveluja tuoteta nykyistä tehokkaammin. Puhuttaessa julkisen sektorin tuottavuudesta saa usein vastaansa syviä huokauksia sekä selityksiä siitä, miten vaikeaa sen arvioiminen on. Siitä varmaankin olemme yhtä mieltä, että tuottavuuden mittaaminen julkisella sektorilla on ongelmallista, mutta se ei vapauta meitä velvollisuudesta pohtia asiaa ja kehittää menetelmiä. VM:n teettämien selvitysten mukaan julkisessa palvelutuotannossa on 10-30 % tuottavuuspotentiaali riippuen toimialasta. Kun tarkastellaan ns. tukipalveluja, potentiaali on peräti 40-60 %.
Tuottavuustyö etenee nyt kolmella tasolla:
- Hallinnonalojen tuottavuusohjelmat
- Talous-, henkilöstöpalvelujen kokoaminen ns. palvelukeskuksiin
- Julkisen hallinnon tuottavuutta koskevan tutkimustyön ja tilastoinnin kehittäminen
Ministeriöt ovat parhaillaan valmistelemassa tuottavuusohjelmia, joihin toivottavasti sisältyy olennaisia varsinaiseen toimintaan kohdistuvia tuottavuutta lisääviä uudistuksia. Kohteina ovat hallinnonalojen keskeiset prosessit, joiden uudistamiseen kuuluu uuden tieto- ja viestintätekniikan tehokasta soveltamista. Ministeriöt ovat ymmärrettävästi varsin erilaisessa valmisteluvaiheessa, mutta kaikissa ministeriöissä työ on aloitettu. Ohjelmat tullaan sisällyttämään vuosia 2006-2009 koskevaan toiminta- ja taloussuunnitelmaan.
Tukipalvelujen osalta 4-5 hallinnonalaa on käynnistänyt valmistelut palvelukeskusten kehittämiseksi ja ensimmäisen odotetaan aloittavan toimintansa vuoden 2006 aikana.
Tuottavuushankkeet edellyttävät laajojakin selvityksiä ja useissa tapauksissa myös investointeja. Hallitus päätti viime viikon budjettiriihessä varata ns. tuottavuusmäärärahan, jota on tarkoitus osoittaa hankkeisiin, joista saadaan todennettavia tuottavuushyötyjä. Määrärahan myöntäminen tapahtuu sopimuspohjaisesti siten, että ns. tuottavuussopimukseen sisällytetään hankkeen tavoitteet, toimenpiteet, rahoitus ja myös tuottavuushyödyn käyttö.
Johtamisen kehittämishaasteet
Edellä esittämäni haasteet ja muutosten toteuttaminen edellyttävät sekä vahvaa poliittista että osaavaa ammattijohtajuutta. Keskushallintohankkeen pohjalta käynnistettiinkin selvitystyö valtion ylimmän johdon kehittämisstrategian luomiseksi. Alkuvaiheessa kohdejoukkona on ministeriöiden kansliapäälliköt ja osastopäälliköt sekä virastojen pääjohtajat. Saatujen kokemusten perustella kohdejoukkoa voidaan myöhemmin laajentaa.
Tarkoituksena on
- tehostaa valtioneuvoston työskentelyä ja sen vaikuttavuutta,
- vahvistaa tulosohjausta ja turvata toimintayksiköiden jatkuva uudistuminen,
- johtamisvoimavarojen tehokas ja monipuolinen hyödyntäminen
- yhteisen arvoperustan ja virkamiesetiikan vahvistaminen muuttuvassa hallinnossa
- johtamistehtävien houkuttelevuus ja valtion kyky työnantajana houkutella osaavia johtajia.
Järjestelmän keskeisimmät elementit ovat:
- Valtioneuvoston ylintä johtoa tarkastellaan yhteisenä voimavarana
- Johtamistehtävä on määräaikainen: Virkaan nimittäminen ja tehtävään määrääminen eriytetään toisistaan.
- Laaditaan henkilökohtaiset johtamissopimukset.
- Johtamisen systemaattinen kehittäminen.
Järjestelmä on jo suunnitteluvaiheessa herättänyt vilkasta keskustelua sekä puolesta että vastaan. Järjestelmän toteuttaminen kaikilta osiltaan joillakin hallinnonaloilla saattaa olla varsin vaikeata ellei mahdotonta. Ulkoasiainhallinnon johtamis- ja karriäärijärjestelmä poikkeaa merkittävästi muusta valtionhallinnosta, mutta uudistuksen toteuttamista voitaneen harkita ainakin osittain.
Uudistuksessa lähdetään varsin pragmaattisesti liikkeelle mm. käymällä läpi lainsäädäntöä ja sen muutostarpeita sekä perustamalla Valtion työmarkkinalaitokseen eräänlainen palvelupiste johdon kehittämisen tueksi.
Hallinnon kehittäminen kansainvälisestä näkökulmasta
Aloitin esitykseni viittauksella Suomen asemaan hallinnon kehittämisen etulinjassa. Tämä ei olisi ollut mahdollista ilman osallistumista tiiviisti kansainväliseen kehittämisyhteistyöhön. Näitä foorumeita on useita, mutta kiistämättä tärkein Suomen kannalta on ollut ja on OECD. Suomi liittymisestä lähtien osallistui aktiivisesti ns. PUMA-komitean toimintaan, aluksi saavana mutta myöhemmin myös antavana jäsenenä. Järjestön pragmaattinen lähestymiskulma hallinnon ongelmiin on ollut lähellä suomalaista ajattelutapaa ja myöskin ehdotuksiamme on kuunneltu herkällä korvalla. Suomen OECD-edustuston osaava tuki on tässä ollut korvaamattomana apuna. OECD:n piiristä ovat löytyneet myös ne yhteistyökumppanit, joiden kanssa on toteutettu yhteishankkeita, tehty vertailuja tai muuten vain haettu inspiraatiota. Näistä keskeisimpiä ovat olleet Kanada, Hollanti, Tanska, Iso-Britannia ja Itävalta.
EU:n piirissä hallinnon kehittämisellä ei ole sama painoarvo. Parin vuosikymmenen ajan on kuitenkin toiminut hallintopääjohtajien epävirallinen foorumi, joka kokoontuu kerran pj-kaudessa. Sen alaisuudessa toimii lukuisia alaryhmiä, joissa käsitellään asioita regulaatiosta e-Government'iin.
Merkittävin tai näkyvin voimannäyttö foorumilla on ollut joka toinen vuosi järjestettävä julkisen hallinnon laatukonferenssi, jonne kukin jäsenmaa lähettää 3 parasta julkisen hallinnon käytäntöä edustavaa organisaatiota. Prosessi käynnistyi Suomen aloitteesta meidän pj-kaudellamme, ensimmäinen konferenssi järjestettiin Lissabonissa Portugalin ja Suomen yhteistyönä.
Seuraava oli Kööpenhaminassa ja nyt tänä syksynä Rotterdamissa. Neljäs konferenssi järjestetään Tampereella Suomen pj-kaudella.
Kolmantena kansainvälisen yhteistyön foorumina on Twinning-yhteistyö, jossa Suomi on kysytty kumppani – ehkä juuri pragmaattisesta otteestamme johtuen. Tässä törmäämme kuitenkin usein resurssiongelmiin, sillä kotimaan hallinnon laaja kehittämistarve sitoo avainosaajat omiin hankkeisiimme.
Kaiken kaikkiaan voi todeta, että kansainvälinen yhteistyö hallinnon kehittämisessä on Suomen kaltaiselle pienelle maalle elinehto. Tässä työssä meillä on erinomaisena tukijana ja kumppanina ulkoasianhallinto, josta olemme saaneet kontakteja, asiantuntemusta ja hyvää sparrausta. Näin lopuksi haluan esittää meidän hallinnonkehittäjien puolesta tästä yhteistyöstä lämpimät kiitokset teille kaikille.