Understatssekreterare Pertti Torstila: uppföljning av utredningen Utrikesförvaltningen 2000
Beskickningschefsmötet i Helsingfors 20.8.2002
Förväntningarna har inte heller svikits. Ett noggrant arbete uppskattas. Riksdagen fördjupade sig grundligt i våra problem och vi fick mycken uppmärksamhet på det politiska planet. Också medierna behandlade ärendet utförligt, näringslivet och medborgarrörelserna tog ställning. Man kan med gott skäl säga att Finlands utrikesförvaltning år 2001 var föremål för en inhemsk debatt i högre grad och sakligare än någonsin tidigare.
Nu bör vi se till att den sakliga debatten fortsätter och att vi själva bidrar med positiva impulser.
På basis av vår utredning förde utrikesutskottet (EUAV) och finansutskottet (EVAV) under höstmånaderna år 2001 en djupgående diskussion, då man hörde tiotals experter från många delar av det finländska samhället. Riksdagsbehandlingen med sina omfattande utskotts- och expertdiskussioner var ett omfattande arbetsfält, men för UM var det oundvikligt och framför allt var det för oss ett resultatrikt arbetsfält. Utrikesministeriet fick i riksdagen en riklig och positiv uppmärksamhet och erkänsla.
EVAV avgav sitt yttrande 16.11. och EUAV 14.12.2001. Bägge yttrandena gav uttryck för ett starkt politiskt stöd åt utrikesministeriet. Bägge yttrandena var enhälliga. Frågan om UM ansågs som viktig och inga avvikande åsikter antecknades till yttrandena. Sedan utskottsyttrandena avancerat till stora salen använde riksdagen sig av sin budgetmakt och tillfogade till vårt anslag för verksamheten 1,2 miljoner € (drygt 7 miljoner mk) utöver regeringens förslag. Då man till detta lägger de 1,5 miljoner € (9 miljoner mk) som vi genom att upprepa motiveringarna i riksdagsutredningen fick i budgetmanglingen i augusti, har vi erhållit nästan hälften av de i utredningen UF-2000 begärda 6 miljoner extra euro för vår verksamhet år 2002.
Det är skäl att bland riksdagens utskottyttranden ta fram följande observationer:
- Enligt riksdagen behöver Finlands utrikesförvaltning mera resurser för den hela tiden växande internationella verksamheten och för att upprätthålla sitt funktionellt motiverade beskickningsnät.
- Riksdagen anser att den nuvarande omfattningen av det finländska beskickningsnätet är synnerligen väl motiverad. Det är inte överdimensionerat i relation till verksamhetsbehoven. Om man i kraven på inflytande och resultat kommer till att ett vidare beskickningsnät än det nuvarande är av nöden för att försvara finländska intressen - t.ex. på grund av EU:s utvidgning och u-hjälpens tillväxt - innebär detta enligt riksdagen ett behov av tilläggsanslag för verksamheten i budgeterna under kommande år. Ur vår synvinkel är det viktigt att finansutskottet inte förordade stängning av beskickningar som en sparåtgärd. Omfattningen av beskickningsnätet bör enligt utskottets åsikt granskas med hänsyn till verksamhetens inflytande och resultat - inte så mycket som en sparåtgärd. Funktionella skäl anses vara en korrekt spelregel såväl för att stänga som för att öppna beskickningar.
- Utrikesministeriet är enligt riksdagen den centrala internationella sakkunniga inom den finländska statsförvaltningen såväl i säkerhetspolitiken, människorättspolitiken, vapenkontrollen, uppgörandet av fördrag som i handelspolitiken och utvecklingssamarbetet. Även vid förverkligandet av Finlands utrikes- och säkerhetspolitik har utrikesförvaltningen en central roll. Riksdagen anser att utrikesministeriet har det primära ansvaret inom statsförvaltningen för att sammanjämka frågor i anslutning till globaliseringen.
- Riksdagen anser att exportfrämjandet har en central ställning bland utrikesförvaltningens uppgifter och betonar att den tjänstemannaservice som UM:s beskickningsnät erbjuder bör ännu klarare utformas till en del av den helhet som de offentliga tjänsterna erbjuder för företagens exportfrämjande. Det är av vikt att utveckla samarbetet med Finpro och enligt riksdagens åsikt borde administrationen av exportfrämjande i Finland klarläggas. Beskickningarna bör ha möjlighet att förlita sig på Finpros bistånd för att kunna erbjuda företagen basservice för att främja export och internationalisering - även i länder där det inte finns något Finpros exportcenter.
- Riksdagen betonar betydelsen av konsulär service i utrikesförvaltningens verksamhet. Efterfrågan på konsulära tjänster ökar och ingen annan myndighet inom statsförvaltningen erbjuder sådana. Frågan om att trygga den konsulära servicen hänger intimt ihop med frågan om det finländska beskickningsnätets omfattning.
* * * * *
Riksdagen gav alltså ett kraftigt och klart stöd för UM och dess utvecklingssträvanden. Vårt budskap gick fram och vårt verksamhetsanslag år 2002 nådde en tillräcklig nivå. Vi kan förlita oss på riksdagens stöd, men den nu genomgångna processen kan inte upprepas år efter år. Även ordförande Jaakonsaari påminde om detta när vi tillsammans med EUAV i juni granskade läget. Budgetstabiliteten i utrikesministeriet bör fås på en stadigare grund. En väsentlig faktor i denna kamp om anslag är det s.k. buffertanslaget, eller beloppet för transitoriska anslag. Det var just buffertanslagets otillräcklighet som varit orsaken till utrikesförvaltningens svårigheter sedan mitten av 1990-talet.
Enligt riksdagens utlåtande bör UM:s verksamhet och tillväxtbehov inte baseras på buffertanslaget. Verksamheten bör byggas på en äkta och hållbar verksamhetsbudgetering. Bufferten reserveras för överraskande utgifter och situationer som en globalt verkande förvaltningsgren som UM ofta stöter på och som bl.a. är mycket beroende av valutaväxlingarna. Pekka Mattila redogör mera i detalj för budgetsituationen men det är en god nyhet att vi detta år - liksom också för år 2003 - förmått etablera en buffert på 6-7 miljoner €, vilket förefaller tillräckligt. Budgetdiskussionerna om anslagen för verksamheten förlöpte detta år utan problem och UM är inte tvunget att dra ut i strid till budgetmanglingen.
Bästa kolleger,
Riksdagens utlåtanden ger stöd och klara riktlinjer för vårt utvecklingsarbete. Samtidigt påminner de om att det stöd som riksdagen, regeringen, medierna och den finländske skattebetalaren visat utrikesförvaltningen fortsätter bara om UM:s förnyelseprocess och rationaliseringen av våra arbetsmetoder fortsätter.
- Vi bör klart kunna definiera målsättningen och strategin för förvaltningsgrenens verksamhet.
- Vår organisation bör förnyas och budgetplaneringen effektiveras.
- Vi bör åter och åter kunna motivera betydelsen av beskickningsnätet.
- Uppgifterna bör prioriteras bättre än hittills och överlappningar elimineras såväl inom de egna väggarna som ministerierna emellan.
- UM bör verka som expert och diskussionsinledare i relation till medierna och medborgarna i de många tema som utrikespolitiken omfattar. Bilden av UM i offentligheten tål att förbättras.
- Man bör utveckla en egen, lämplig resultatstyrningsmodell för utrikesförvaltningen och resultaten bör kunna mätas.
- Mera uppmärksamhet bör ägnas personalpolitiken och ledandet.
Som ett resultat av de gemensamma ansträngningarna mellan nyckelgruppen och den statliga utvecklingscentralen är ramen för UM:s strategi (verksamhetstanken, vision 2001, resultatkort) nu färdig och tyngdpunkten i det strategiska arbetet överförts till avdelningarna, linjerna och enheterna.
I organisationsreformen för ministeriet har vi tagit ett betydelsefullt steg framåt genom att fatta ett definitivt beslut om att inrätta en linje för globala frågor. Pekka Wuoristo, som kommer att leda finslipningen under hösten, redogör för detaljerna, men vi betonar att organisationsreformen alls inte kommer att - och får inte - stanna vid detta. Reformarbetet bör vara fortlöpande och klara belägg för detta bör kunna påvisas. Avsikten är att införa de nya ledningssystemen (Jory, nyckelgruppen, opero) i arbetsordningen under höstens lopp.
Riksdagen gav sitt stöd åt förvaltningens reformarbete och tog kraftigt ståndpunkt beträffande antalet ministrar i UM. Systemet med fyra ministrar är inte ägnat att främja den fortsatta utvecklingen av UM:s organisation. I utlåtandet sägs det att i kommande regeringar bör man allvarligt överväga att minska antalet ministrar inom utrikesförvaltningen och deras arbetsfördelning.
I utskottsutlåtandena gavs det ovanligt mycket utrymme åt frågor om Finlands beskickningar. De viktigaste kommentarerna:
- Det är av synnerlig vikt för Finlands säkerhet och välstånd att beskickningsnätets prestationsförmåga garanteras och utvecklas.
- Beskickningsnätet bör garanteras tillräckliga resurser för att det skall kunna handha anförtrodda uppgifter.
- Nyttan av beskickningar med 1-2 diplomater är tvivelaktig.
- Förändringarna i beskickningsnätet (nyinrättanden, nedläggningar) bör vara lösningar som är övervägda, begrundade och planmässigt genomförda av de politiska beslutsfattarna. Beskickningar får inte stängas som en sparåtgärd. Det är synnerligen viktigt att grundligt överväga inrättandet av nya beskickningar.
- Gemensamma EU-beskickningar kan i framtiden vara en lösning under vissa förhållanden. Det utgör dock ingen förbättring av det akuta resursproblemet.
- Av de alternativa och ersättande modellerna är regionala centrum den intressantaste.
Beskickningsnätet är nu under en övergripande granskning av ministeriets administrativa ledning enligt riksdagens rekommendationer. I januari gavs nya instruktioner om förfarandet vid nedläggning och nyinrättande av beskickningar. Det första området som granskades var Afrika och Mellanöstern. På basis av en framställning från ministeriets ledningsgrupp togs planen upp i regeringens arbetsutskott som godkände den. Av funktionella skäl nedläggs Harare, Tripoli, Beirut och Kuwait. I det sydliga Afrika koncentrerar Finland sin aktivitet till Moçambique och Sydafrika. I Nordafrika koncentreras intressebevakningen till Tunis där den infrastruktur som förutsätts av en regional ambassad redan existerar. Maputo och Tunis uppgraderas till ambassadörsnivå. Damaskos blir ett regionalt centrum medan Beirut läggs ned. Vid området kring Persiska viken koncentreras verksamheten till Riad och Abu Dhabi. I enlighet med utvidgningen av EU (Ljubljana, Bratislava, Nicosia) presenterades också dessa förändringar för regeringen och planen erhöll politisk välsignelse. Linjen för Asien, Amerika och Oceanien (ASA-linjen) kommer att som följande framlägga sina synpunkter.
Riksdagen uppskattar och välkomnar den av UM inledda dialogen med andra ministerier. Dialogen ministerier emellan kommer att fortsätta under UM:s styrning. En klarläggning av arbetsfördelningen inom statsförvaltningen om en effektiv handläggning av internationella frågor förutsätter lägesbedömningar där också utrikesministeriet bör ådagalägga en hälsosam självkritik i relation till sitt atbetsfält. Statsrådets kansli följer på nära håll med serien av dialoger och inväntar resultat.
Alla ministerier är idag viktiga samarbetskumpaner för oss i den alltmer internationaliserade statsförvaltningen. Diskussionen med handels- och industriministeriet och Finpro om att främja export och internationalisering är livsviktig med tanke på beskickningarnas insats och handlingsförmåga. Enligt riksdagen intar främjandet av finländsk kultur och kulturexporten en viktig plats i utrikesförvaltningens verksamhetsfält och man önskar att denna sektor skulle behandlas mera. Vi diskuterar med undervisningsministeriet om kulturinstitut och FinnAgora som inleder sin verksamhet i Budapest är föremål för gemensam uppföljning. Justitieministeriet har för oss presenterat initiativ om samarbete i för rättsväsendet intressanta frågor vid en del beskickningar och även andra ministerier har varit aktiva.
Riksdagen anser det för viktigt att utrikesministeriet utvidgar den utrikespolitiska medborgar- och mediadebatten innanför landets gränser. Utrikesförvaltningen bör verka som en diskussionsinledare och som expert och utöka sina färdigheter på detta område, anser utrikesutskottet.
Det har varit tacksamt att observera att "skogen svarar som man ropar i den". Medierna noterade synbart och positivt statssekreterarens skrivelse 31.5.02 med instruktion om UM-tjänstemännens aktiva deltagande i den offentliga debatten om internationella frågor. Likaså är det offentlighetsdiplomati att vi detta år för första gången arrangerar en de öppna dörrarnas dag i samband med beskickningschefsmötet. Finlandia-huset disponeras i morgon av UM. Bland talarna märks framför allt republikens president, vår egen utrikesminister och den svenska utrikesministern Anna Lindh. Redan nu har över 600 deltagare anmält sig.
Vårt försök att närma oss finländarna genom "UM Road Show" och dess framgång överraskade oss. Under den gångna vintern anordnades 12 tillställningar för fulla hus runtom i landet (Rovaniemi, Uleåborg, Björneborg, Åbo, Tammerfors, Vasa, Kuopio, Jyväskylä, Joensuu, Villmanstrand, Kemi och Helsingfors). Vid den första tillställningen i Rovaniemi fanns det över 200 deltagare och 12.6. under Helsingforsdagen kom över tusen huvudstadsbor för att bekanta sig med vår verksamhet på Skatudden. Vi hade ursprungligen tänkt upphöra med dessa ministerledda resor i våras men talrika förfrågningar från olika delar av landet förpliktar oss att ännu under hösten besöka Mariehamn, Tavastehus, Kajana, Karleby, Kouvola, Lahtis, S:t Michel och Seinäjoki. Därefter fortsätter vi på den inslagna vägen men de aktiva kontakterna med landsbygden kommer inte att upphöra. EU-regionalinformatörernas aktiva nätverk är en struktur som vi i detta arbete i mycket förlitar oss på.
Utvecklingsprojekten rörande personalen, såsom lönereformen (uppgifternas svårighetsgrad och prestationsbedömning) och ersättningssystemet för utrikesförvaltningen kommer att föras vidare. Ulla Väistö berättar på eftermiddagen om detaljerna i lönereformen. Riksdagen har visat ett synnerligt intresse för utrikesförvaltningens personalpolitiska problem: ledarförmåga, vår konkurrensförmåga som arbetsgivare, lönenivån, tryggandet av makarnas ställning och bevarandet av familjekontakter. Terminen för den arbetsgrupp som skall reformera utrikesförvaltningens ersättningssystem löper ut vid årsskiftet. På basis av arbetsgruppens framställning kommer en regeringsproposition att framläggas om en reform av lagstiftningen rörande ersättningssystemet. Arbetsgruppen har under min ledning hittills gått igenom reformbehovet för utlandstilläggen, familjeersättningarna, hardshipersättningarna och boendearrangemangen. Ordförandeskapet för arbetsgruppen övergår snart till Arto Mansala och på agendan kommer frågor som bl.a. barnens utbildning, rese- och flyttningsbidrag samt utrustnings- och etableringsbidrag. I arbetsgruppen är också finansministeriet, försvarsministeriet/huvudstaben, socialministeriet och handels- och industriministeriet företrädda.
Bästa kolleger,
Utrikesminister Tuomioja sade i anslutning till riksdagsdebatten senaste december om vår utredning och våra anslag följande:
Alltid när man debatterar förvaltningens resurser är det skäl att se sig själv i spegeln och fråga om vi använder de befintliga resurserna på det effektivaste sättet och hur mycket utrymme det finns för utveckling. Så gör vi också i utrikesministeriet där uppgifterna ökar hela tiden. När vi planerade vår utredning för riksdagen frågade vi av alla andra ministerier och intressegrupper vad de förväntar sig av utrikesförvaltningen? Var gör vi för litet, var gör vi fel och vad borde vi göra mera? Många identifierade rikligt - och i mitt tycke helt befogat - med uppgifter där vi borde kunna prestera bättre.
Arbetsfältet är stort inom Finlands utrikesförvaltning och för att reformera densamma. Vi har nu stöd i detta arbete av en klart bättre förståelse och insikt. Det är skäl att göra allt för att den anskaffade goda viljan består.