Evaluointi: Sukupuolten tasa-arvokysymykset Suomen kehitysyhteistyössä

Evaluointi: Sukupuolten tasa-arvokysymykset Suomen kehitysyhteistyössä

Gender Baseline Study for Finnish Development Cooperation (PDF, 860 kt)

REPORT 2005:4
ISBN 951-724-521-1, ISSN 1235-7618
Maija Tsala Tsegai, Una Murray


Selvityksen tavoitteet

Tämän selvityksen tarkoituksena on tarkastella sukupuolten tasa-arvon toteutumista ja sukupuolinäkökulman valtavirtaistumista suomalaisessa kehityspolitiikassa ja -yhteistyössä. Samalla se toimii vuonna 2003 valmistuneen Sukupuolten tasa-arvon edistämisen strategian ja toimintaohjelman tilannekartoituksena.

Selvitys analysoi tasa-arvon valtavirtaistamista hankkeissa, kansalaisjärjestö- ja PYM1)-projekteissa, sektoriohjelmissa ja budjettituessa sekä poliittisessa dialogissa. Tämän lisäksi tarkasteltiin olemassa olevan tasa-arvo-ohjeistuksen tehokkuutta, henkilöstön kapasiteettia ja tieto-taitoa sekä institutionaalisia mekanismeja ja päätöksentekoprosesseja, joilla tasa-arvoa ministeriössä seurataan ja toteutetaan. Selvitystiimi vieraili myös kolmessa Suomen pääkohdemaassa (Mosambik, Nicaragua ja Vietnam).

Selvityksen tulokset

Positiiviset asenteet ja johdon tuki

Selvityksen mukaan ministeriössä vallitsee erittäin tasa-arvo myönteinen ilmapiiri. Erityisesti nuoremmille virkamiehille on itsestään selvää, että sukupuolten tasa-arvo on tärkeä kehityskysymys. Positiiviset asenteet muodostavat hyvän periaatteellisen kasvualustan konkreettiselle tasa-arvotyölle. Myös johdon tuki tasa-arvolle mainitaan kyselyssä tärkeänä positiivisena aspektina. Yli 60 prosenttia kyselyyn vastanneista oli sitä mieltä, että johto selkeästi tukee tasaarvoa. Eniten johdon tukeen luotetaan kansalaisjärjestöpuolella kun taas konsulttiyrityksissä toimivat olivat kriittisempiä. Positiivista ilmapiiriä heijastaa myös se, että yli 85 prosenttia vastaajista totesi tasa-arvokysymysten olevan strategisessa suunnittelussa joko relevantteja tai erittäin relevantteja asioita.

Valtavirtaistaminen käytännössä epäselvää

Selvitys toteaa, että Suomella olisi hyvät mahdollisuudet ja lähtökohdat osoittaa kansainvälistä johtajuutta kehityspolitiikassa tasa-arvon alalla. Jotta näin käytännössä todella tapahtuisi, kaivattaisiin toiminnan tehostamista.

Ministeriön tasa-arvostrategia perustuu ajatukseen sukupuolinäkökulman valtavirtaistamisesta kaikkeen kehityspolitiikkaan ja -yhteistyöhön. Noin puolet kyselyyn vastanneista tiesi, mitä valtavirtaistaminen tarkoittaa, mutta enemmän kuin puolet ilmaisi epävarmuutensa siitä, miten valtavirtaistamista tulisi edistää käytännössä.

Naiset ja kehitys (Women in Development) ja Sosiaalinen sukupuoli ja kehitys (Gender and Development)- lähestymistapojen erilaisuus on jäänyt monille epäselväksi. Selvityksen mukaan monissa hankkeissa ja ohjelmissa noudatetaan edelleenkin naiset ja kehitys-ajatteluun perustuvaa suunnittelua. Tämä kuitenkin johtaa siihen, että tasa-arvoasiat helposti eristetään omaksi (nais-)-komponentiksi, tai esimerkiksi projektidokumentin sisällä erilliseksi osaksi, sen sijaan että ne nivoutuisivat oleelliseksi osaksi kokonaisanalyysia ja nostettaisiin esiin jokaisen relevantin teeman kohdalla. Tasa-arvoasioiden erottaminen erilliseksi komponentiksi marginalisoi ne ministeriön keskeisistä toiminnoista ja päätavoitteista. Noin 40 prosenttia virkamiehistä arvioi, ettei tasa-arvoa käsitelty riittävästi sektori- ja budjettituen tai yhteistyöneuvotteluiden yhteydessä. Teemojen ja sektoreiden suhteen selvitys korostaa sitä, että tasa-arvo tulisi entistä selkeämmin nostaa esiin mm. HIV/AIDS kysymysten, kauppa- ja kehitys-tematiikan, köyhyyden vähentämisen ja PRSP-prosessien yhteydessä. Erityisesti sosiaalisen sukupuolen ja köyhyyden vähentämisen välisiä linkkejä tulisi pitää jatkuvasti yllä. Myös demokratia-aloitteissa, hyvän hallinnon ja desentralisaation hankkeissa tulisi tasa-arvon näkyä entistä selvemmin. Raportti muistuttaa myös, että vuosituhattavoitteiden osalta tasa-arvo tulisi ottaa huomioon jokaisen tavoitteen eikä vain tasa-arvotavoitteen kohdalla. Tuleva EU:n puheenjohtajuus tarjoaa Suomelle runsaasti mahdollisuuksia pitää esillä tasa-arvokysymyksiä. Koska Suomi on etulyöntiasemassa korruption vähentämisessä, kannattaisi tasa-arvonäkökulma integroida korruptioanalyyseihin. Selvityksessä ehdotetaan, että valtavirtaistamisen lisäksi Suomi selkeyttäisi omat tasa-arvotavoitteensa ja pohtisi, mitä konkreettisia tasa-arvotavoitteita Suomi asettaa kunkin maan yhteistyölle. Tässä yhteydessä maastrategioiden luominen voisi helpottaisi tavoitteiden asettamista pitkäaikaisten yhteistyömaiden osalta.

Hankedokumenteissa ei selkeitä tasa-arvo tavoitteita

Selvitystiimi havaitsi, että hanketasolla tasa-arvoasiat otetaan huomioon usein liian myöhään eikä tasa-arvoanalyysia tehdä systemaattisesti kaikissa hankkeissa. Projektidokumenteissa tasaarvo asiat mainitaan, mutta harvoin ilmaistaan selkeästi mitä tasa-arvon suhteen halutaan saavuttaa. Hankedokumenteissa tulisi entistä selkeämmin ilmaista tasa-arvoon liittyvät tavoitteet, tarvittavat toimenpiteet, seurantamekanismit ja indikaattorit. Gender-analyysi tulisi tehdä hankkeen suunnitteluvaiheessa, yhdessä köyhyysanalyysin ja mahdollisten baseline-tutkimusten kanssa, jolloin kerätty tieto voisi tehokkaasti syöttää hankesuunnitteluun ja vaikuttaa hankedokumenttiin.

Kansallisia tasa-arvo strategioita tulisi hankkeita ja sektoriohjelmia suunniteltaessa hyödyntää entistä tehokkaammin. Mekanismien osalta esim. kiintiöiden asettamista esim. naisten osallistumiselle tulisi toteuttaa enemmän. Erityisesti sukupuolen mukaan jaotellun datan tuottamista ja sen perusteella tapahtuvaa seurantaa ja raportointia tulisi vahvistaa Suomen hankkeissa.

Puutteelliset resurssit ja vastuumekanismit

Siitä huolimatta, että ministeriön sisällä tasa-arvostrategialla on vankka kannatus, sen toteuttamista hidastaa resurssien puute. Yli 70 prosenttia kyselyyn vastanneista totesi, että ministeriön tasa-arvoasioihin kohdistamat taloudelliset ja henkilöresurssit ovat riittämättömät. Strategiaa ei käytetä päivittäisenä työkaluna, sillä lähes 70 prosenttia vastaajista totesi, että he konsultoivat strategiaa vain harvoin tai ei koskaan. Kansalaisjärjestöpuolella strategiaa käytetään ahkerammin, sillä 55 prosenttia kansalaisjärjestöpuolen vastaajista ilmoitti konsultoivansa strategiaa usein. Vähiten sitä käyttivät Helsingin päässä toimivat virkamiehet. Monet kyselyyn vastanneista huomauttivat, että strategiaa sovellettaisiin enemmän, jos resurssit olisivat riittävät. Selvitys toteaa, että mekanismeja, joilla varmistetaan se, että henkilöstö kantaa vastuuta tasaarvoasioiden edistämisestä tulisi ministeriössä vahvistaa. Tasa-arvokysymysten integrointi ministeriön toimintaan on pitkälti yksilöiden hyväntahdon, tietotaidon ja motivaation varassa eikä instituution sisään rakennettuna, systemaattisena prosessina. Ei ole olemassa esimerkiksi selkää ohjetta tai käytäntöä siitä, miten tasa-arvokysymysten edistymisestä tulee raportoida esimiehelle.

Yli 80 prosenttia vastaajista totesi, että he raportoivat tasa-arvoasioista esimiehelle vain harvoin tai ei koskaan. Työnarviontien yhteydessä ei yleensä oteta huomioon sitä, miten hyvin henkilö on edistänyt tasa-arvoasioita.

Vastuullistaminen tulisi ulottaa myös konsultteihin. Esimerkiksi evaluaatioiden tehtävänkuvauksia laadittaessa ei aina selkeästi sanota, mitä konsulttien toivotaan valtavirtaistamisen suhteen analysoivan. Selvitys toteaa, että silloinkin kun tehtäväkuvauksessa tasa-arvokysymykset on määritelty selkeästi, ei konsultti ole aina noudattanut pyyntöä. Konsulteilta tulisi entistä selkeämmin vaatia, että tehtävänasettelu tältäkin osin täytetään ja varmistaa ennakkoon, että hankkeeseen tai yksittäiseen toimeksiantoon valituilla konsulteilla on tarvittavaa asiaosaamista.

Koulutus, ohjeistus ja kapasiteetin nostaminen

Selvitys toteaa, että koulutuksen suhteen on saatu aikaan paljon. Henkilöstön nopean vaihtumisen ja määräaikaisuuksien vuoksi koulutuksen tarve on kuitenkin jatkuva. Noin yksi neljäsosa vastanneista ei ollut koskaan osallistunut tasa-arvokoulutukseen. Suurin ryhmä, joka ei ollut saanut lainkaan tasa-arvokoulutusta olivat konsultit. Lähetystön vastaajista noin 60 prosenttia arvioi saaneensa riittävästi koulutusta, kun taas Helsingissä toimivista virkamiehistä useat arvioivat tasa-arvokoulutuksensa riittämättömäksi. Kyselyn perusteella koulutusta tarvitaan kaikilla osa-alueilla; niin tasa-arvon peruskäsitteiden hallinnassa kuin siinä, miten tasa-arvo valtavirtaistetaan osaksi budjettitukea, sektoriohjelmia, ja yhteistyöneuvotteluja. Henkilöstön erilaisen perusosaamisen vuoksi koulutuksen tulee olla yksikkökohtaista ja räätälöityä. Kansalaisjärjestöyksikön tuottama on-line koulutuspaketti sai runsaasti kiitosta. Selvityksen mukaan koulutus ei kuitenkaan ole välittömästi johtanut siihen, että tasa-arvo näkökulmat näkyisivät paremmin projektisuunnittelussa ja projektidokumenteissa. Tutkituista 20 hankkeesta vain yksi riittävällä tavalla integroi tasa-arvokysymykset. Tarvittaisiin enemmän käytännön harjoituksia siitä, miten tasa-arvonäkökulmaa sovelletaan. Integroimalla tasa-arvo entistä paremmin projektihakemus-lomakkeisiin voidaan järjestöjä ohjata ja tukea sukupuolinäkökulman soveltamiseen.

Monet aiemmin tehdyistä ohjeista ja materiaaleista ovat vanhentuneita. Tasa-arvo-ohjeistus kaipaa uusimista myös siksi, että olemassa olevat oppaat eivät ota huomioon tärkeitä tukimuotoja, kuten esim. budjettitukea ja sektori-ohjelmia. Selvityksessä esitetään, että kehitettäisiin tasa-arvon resurssikansio, jossa olisi peruspolitiikkalinjaus ja tarvittavat tarkistuslistat kaikille avainsektoreille kuten mm terveys, koulutus, hyvä hallinto, maatalous ja maaseudun kehittäminen.

Olemassa olevia kansainvälisiä materiaaleja kannattaisi hyödyntää entistä enemmän. Viime vuonna valmistuneen budjettitukiohjeen osalta tasa-arvoaspektien integrointia kehuttiin. Sektoritukiohjeistuksen kehittämisen yhteydessä tasa-arvoa näkökulma tulee pitää esillä. Tasa-arvoneuvonantajan tulisi vuosittain käydä neljässä pääkohdemaassa ja priorisoida työnsä siten, että se rajoittuisi kahdenkeskiseen yhteistyöhön pääkohdemaissa, jolloin sen vaikuttavuus olisi suurinta. Neuvonantajalle tulisi taata mahdollisuus vaikuttaa valtavirtaan ja muiden kuin suoraan naisten aseman tai tasa-arvoon liittyviin hankkeisiin, esim. pyytämällä kommentteja hankkeista. Koska neuvonantaja ei koskaan pysty käymään läpi kaikkia hankkeita, tulisi laaturyhmälle kehittää yksinkertainen analyysi-viitekehys siitä, miten arvioida tasa-arvon integrointia hanke- ja muissa dokumenteissa.