Tanska säästää ja nollaa julkisten menojen kasvun
Tanskan talouden pohja on terve, mutta talouskriisin vaikutukset ovat olleet tuntuvat. BKT supistui vuonna 2009 5,1 prosenttia ja vienti putosi 10,7 prosenttia. Myös työttömyys kasvoi EU:n ennätysvauhtia, mutta eurooppalaisittain taso on edelleen matala (4,3 prosenttia).
Ongelmiin on vastattu aktiivisella elvytyspolitiikalla. Tämä on koetellut julkisen talouden kestävyyttä. Budjettivaje vuonna 2010 on 5,5 prosenttia ja rakenteellinen alijäämä 1,7 prosenttia. Edessä on EU:n liiallisten alijäämien menettely vuoden 2010 aikana.
Hallituksen uusi konvergenssiraportti olettaa, että EU edellyttää Tanskalta rakenteellisen alijäämän vähentämistä 1,5 prosentilla vuosien 2011-2013 aikana Jotta talous saadaan kestävälle pohjalle vuoteen 2015 mennessä, vaaditaan yhteensä 31 mrd kruunun säästöt. Näihin pyritään mm. julkisten menojen nollakasvulla sekä tehostamistoimenpiteillä. Tarkemmista toimista sovitaan syksyn budjettineuvotteluissa. Vuonna 2010 ei vielä säästetä, vaan keskitytään orastavan kasvun tukemiseen. Ilmassa on lievää optimismia. Vaikka pahimman uskotaan olevan jo takana, ennustetaan Tanskan nousevan lamasta euroaluetta hitaammin.
Tanskan hallitus julkisti pitkään viivästyneen konvergenssiraporttinsa 24.2.2010. Yhtaikaa raportin julkistamisen kanssa hallitus lanseerasi myös uuden hallitusohjelman, joka seurasi 23.2. toteutettua laajaa ministerinsalkkujen kierrätystä . Tämän patteriston olisi nyt tarkoitus luotsata Tanska menestyksekkäästi kohti tulevaisuutta, ja ennen muuta kohti seuraavia vaaleja, jotka pidetään viimeistään marraskuussa 2011.
Kansalaisten suussa aluksi vieraalta tuntunut konvergenssi-termi on jo viime viikkoina vakiinnuttanut paikkansa uutislähetyksissä ja lehtien palstoilla, ja sekä asiantuntijat että poliitikot ovat kilvan kiistelleet siitä, kuinka kasvavaa valtiontalouden alijäämää parhaiten tulisi paikata.
Tanskan talouden näkymät
Sekä tutkijat, virkamiehet että poliitikot ovat yhtä mieltä siitä, että Tanskan talous on lähtökohtaisesti terveellä pohjalla, jota kansainvälinen talouskriisi ei ole horjuttanut. Kriisin seuraukset Tanskalle ovat kuitenkin olleet tuntuvia. Vuosina 2005-2008 poikkeuksellisen korkeaan taloudelliseen kasvuun, tuntuviin budjettiylijäämiin ja ennätysalhaiseen työttömyyteen tottunut Tanska liukui taantumaan euroaluetta
ja Yhdysvaltoja aikaisemmin, ja pudotus oli myös näitä selvästi jyrkempi.
Seurauksena on ollut bruttokansantuotteen supistuminen (Tanskan tilastokeskuksen mukaan 5,1% vuonna 2009), työttömyyden kasvu ja julkisen talouden alijäämän voimakas kasvu. Julkisen talouden menojen bktosuuden ennustetaan nousevan ennätyssuuriksi vuonna 2010 ja 2011 samalla kun tulot ovat alhaisimmat
sitten vuoden 1991.
Myös viennin ja investointien vähentyminen on aiheuttanut Tanskan kaltaiselle pienelle avoimelle taloudelle tuntuvia seurauksia. Vuonna 2009 vienti (tavarat ja palvelut) laski -10,7 % ja tuonti - 13,2%. Vientipuolella pintansa pitivät etenkin elintarvikkeet sekä puhtaan teknologian tuotteet, joiden vienti jopa hieman kasvoi. Tanskaan suuntautuneet investoinnit puolestaan vähenivät -15 %. Sekä koti- että ulkomaisen kysynnän lasku johti myös tuotantokapasiteetin vajaakäyttöön – vuoden 2009 lopulla sen arvioitiin painuneen jo -3% alle normaalitason (GVA), kun vuonna 2007 oltiin vielä 3,25% plussalla.
Kokonaisuutena teollisuustuotanto supistui vuonna 2009 ennätykselliset -19,3 % - luku, jota valtiovarainministeriössäkin pidettiin hämmästyttävän korkeana, ottaen huomioon Tanskan päivittäistavaraan, elintarvikkeisiin ja lääkkeisiin keskittyvän tuotantorakenteen. Veronkevennyksistä sekä pakollisten eläkesäästöjen ulosmaksusta huolimatta myös yksityinen kulutus laski - 4,6 % suhteessa edellisvuoteen. Tanskalaiskuluttajien varovaisuutta selittänevät mm. monille viime vuosina kalliiksi koituneet asuntokaupat sekä työttömyyden nopea kasvu.
Asuntomarkkinoilla tilanne on nyt tasaantunut. Asuntojen hinnat ovat viimeisten kahden vuoden aikana pudonneet keskimäärin 25%, mutta hintataso on edelleen vuoden 2005 ”normaalitasoa” korkeampi, mikä kertoo paljon kasvuvuosien ylikuumentuneista asuntomarkkinoista. Kokonaisuutena kauppa käy edelleen hitaasti, keskimääräinen asunnon myyntiaika Tanskassa on 9 kuukautta. Työttömyys on kasvanut tasaisesti koko taantuman ajan – vuoden 2007 vajaasta 2%:sta vuoden 2009 4,3%:iin (Tanskan kansallisen laskentatavan ts. aktivointitoimien piirissä olevien, mukaan. EUmääritelmän mukaan vuoden 2009 luvuksi saadaan 6 %). Vuonna 2009 työttömyyden kasvuvauhti oli EU-maiden kärkeä. Valtiovarainministeriö uskoo taitekohdan ajoittuvan vuoteen 2011 ja noin 5,5% korville, minkä jälkeen työttömyyden arvioidaan taas kääntyvän laskuun.
Haasteena ovat kuitenkin kasvavan työttömyyden aiheuttamat pullonkaulat työnvälitysjärjestelmässä. Työvoiman liikkuvuus on Tanskassa ollut korkea, ja Flexicurity-malli edellyttää työvoimatoimistoilta suurta aktiivisuutta sekä työnvälityksen että uudelleenkoulutuksen suhteen. Vielä tähän asti kaikki työttömäksi jääneet ovat kuitenkin päässeet aktivointitoimien piiriin määräajan puitteissa. Työllisyysaste on Tanskassa edelleen liki 80%, mutta on pudonnut 2,25% viimeisen vuoden aikana (EU:n keskiarvo - 1,25%). Nopean pudotuksen arvioidaan senkin johtuvan Flexicuritystä - teollisuustuotannon supistuminen näkyy kohtuullisen nopeasti myös työllisyysasteessa.
Myös palkat ovat Tanskassa nousukauden jäljiltä muita pohjoismaita korkeammat, ja työvoimakustannukset jopa 25% korkeammat, kuin OECD:n kauppapainotettu keskiarvo (vuonna 1997 eroa keskiarvoon oli vain 2%). Kevään 2010 vähittäiskaupan ja teollisuuden sekä kuljetusalan palkkaratkaisut ovat olleet maltillisia (2-2,5 %, mutta keskustelua ovat herättäneet päätökset äitiys- ja isyyslomien pidentämisestä (kumpaakin viikolla) sekä teollisuuden irtisanomisraha (85 % palkan ja päivärahan erotuksesta 1-3 kuukauden ajan vähintään 3 vuotta työssä olleille). Näiden on pelätty heikentävän työmarkkinoiden joustavuutta ja suosivan vanhempia työntekijöitä nuorten kustannuksella. Kuljetusalan ratkaisun yhteydessä luvattiin myös tiukentaa ulkomaisen halpatyövoiman valvontaa – aihepiiri, joka työttömyyden kasvaessa saa yhä enemmän huomiota.
Tanskan hallitus on pyrkinyt vastaamaan ongelmiin aktiivisella elvytyspolitiikalla, jonka yhteenlaskettujen vaikutusten vuonna 2010 ja 2011 arvioidaan olevan 4,5 % bkt:sta – OECD-maiden kärkeä. Yhden suuren pelastuspaketin sijaan hallitus on hyväksynyt useita pienempiä, kohdennettuja tukipaketteja mm. pankki- ja vientisektorin sekä julkisten investointien tukemiseksi. Parhaillaan keskustellaan maatalouden oman tukipaketin tarpeesta. Elvytystoimien kärjessä ovat vuosina 2008-2009 toteutetut verohelpotukset sekä vuoden 2010 alusta voimaan tullut suuri verouudistus, jonka ansiosta kansalaisten käytettävissä olevien tulojen arvioidaan kasvavan 5% vuonna 2010. Valtiovarainministeriön mukaan vähintään yhtä suuri merkitys on kuitenkin julkisten investointien voimakkaalla lisäämisellä.
Kunnille vuosien 2009 ja 2010 budjettien yhteydessä allokoidut, investointeihin varatut määrärahat kasvoivat 2009 - 2010 yhteensä 30% tai 0,6% bkt:sta. Investoinnit on määrä kohdistaa mm. tieverkon ja liikenneyhteyksien parantamiseen sekä julkisten rakennusten remontointiin (koulut, sairaalat, vanhainkodit), ja niiden vaikutusten uskotaan kantavan useiden vuosien päähän, onhan kyse hitaasti käynnistyvistä ja usein pitkäaikaisista rakennusprojekteista. Samanaikaisesti valtiovarainministeriössä kuitenkin muistutetaan päätösvallan viime kädessä olevan kunnilla – riskinä on, että ainakin osa varoista käytetään muiden menojen kattamiseen.
Hallitus uskoo, että talouskriisin pohja on Tanskan osalta nyt ohitettu. Loppuvuodesta 2009 ilmassa olikin jo orastavan kasvun merkkejä. Vuoden 2009 viimeisellä neljänneksellä bruttokansantuote kääntyi hienoiseen kasvuun (0,2%), yksityinen kulutus, erityisesti autokauppa (+9,1%) hieman vilkastuivat ja asuntojen hintojen lasku seisahtui. Vienti ja tuonti sen sijaan laskivat edelleen, ja myös työttömyyden kasvu jatkui. Kokonaisuutena Tanskan arvioidaankin nousevan taantumasta euroaluetta hitaammin.
Tutkimuskeskust DØR:n mukaan ollaan vuosissa 2013-2014, ennen kuin teollisuustuotanto on palannut normaalitasolle. Myös Dansk Industri pelkää Tanskan jumittuvan matalaan kasvuun vuosiksi. Erityisenä haasteena Tanskalla on työn tuottavuuden kasvu, jonka osalta Tanska jää eurooppalaisista naapureistaan jälkeen. Epävarmaa on myös se, millä aikavälillä talouden vähittäinen kasvu heijastuu työllisyystilanteeseen.
Tanskan konvergenssiraportti
Hallituksen konvergenssiraportti antaa suuntaviivat sille, miten Tanska selviytyy EU:n konvergenssikriteerien ja vakaus- ja kasvusopimuksen velvoitteiden täyttämisestä tulevina vuosina, ja miten maan talous saadaan kestävälle pohjalle vuoteen 2015 mennessä. Jälkimmäinen tavoite pohjautuu hallituksen vuonna 2007 hyväksymään nk. 2015-suunnitelmaan, jota konvergenssiraportilla nyt päivitetään.
Hallituksen lähtöoletuksena on, että budjettivaje vuonna 2010 on 5,5% ja rakenteellinen alijäämä 1,7%, johtuen mm. aktiivisesta elvytyspolitiikasta, kasvaneista julkisen sektorin menoista ja velanhoidon kustannuksista. Tanska joutuu näin vuoden 2010 kuluessa EU:n liiallisten alijäämien menettelyn piiriin. EU:n uskotaan edellyttävän Tanskalta rakenteellisen alijäämän vähentämistä 1,5%:lla vuosien
2011-2013 aikana – tämä vastaa Saksalle annettuja suosituksia, ja heijastelee hallituksen mukaan Tanskan julkisen talouden suhteellisen hyvää lähtötilannetta useisiin muihin EU-maihin verrattuna.
Kruunuiksi muutettuna se tarkoittaisi 24,5 miljardin säästöjä vuosina 2011–2013. Tämä ei kuitenkaan hallituksen näkemyksen mukaan vielä riitä; alijäämä on saatava kokonaan kuriin ja talous kestävälle pohjalle. Ennusteet osoittavat, että jos toimenpiteisiin ei ryhdytä nyt, on rakenteellinen saldo vielä vuonna 2015 -1,8 %, ja tämän jälkeen edessä ovat entistä suuremmat haasteet. Suuret ikäluokat poistuvat työmarkkinoilta, julkisten palvelujen kysyntä kasvaa, lainanhoitokustannukset nousevat ja pohjanmeren öljystä ja kaasusta saatavat myyntitulot hupenevat reservien supistuessa.
Ylimääräisen puolen prosentin rakenteellisen vajeen kurominen umpeen vaatii hallituksen mukaan vielä 7 miljardin kruunun lisäsäästöjä vuoteen 2015 mennessä. Kokonaisuutena konsolidointitarpeeksi arvioidaan siis 31 miljardia kruunua vuoteen 2015 mennessä. Lähtökohtana on että vuonna 2010 ei vyötä vielä kiristetä,
nyt kasvun edellytysten tukeminen on vielä tärkeintä. Tulevina vuosinakin toimenpiteet pyritään sopeuttamaan suhdannetilanteeseen.
Varsinaisia politiikkauudistuksia ei ohjelmaan sisälly. Pääministeri Lars Løkke Rasmussenin mukaan näistä puhuminen on vielä liian aikaista, ensin on saatava talous uudelleen kasvu-uralle ja kansalaisten luottamus tulevaisuuteen palautettua. Valtiovarainministeriöstä tarkennetaan, että EU:n konsolidointitavoitteet vuosille 2011-2013 on tarkoitus toteuttaa kustannussäästöin. Vuoden 2015 tavoitteisiin pääseminen, ja kestävän talouspolitiikan harjoittaminen tämän jälkeenkin edellyttävät kuitenkin myös politiikkauudistuksia.
Näistä keskusteleminen torjutaan vielä ennenaikaisena, mutta myönnetään, että hallituksen viimevuotisen työmarkkinakomitean suositukset kuuluvat varmasti näistä tärkeimpiin, vaikkakin vaikeimpiin. Komitean esityslistalla olivat mm. varhaiseläkkeestä (efterløn) luopuminen sekä työttömyyspäivärahakauden puolittaminen neljästä kahteen vuoteen. Juuri hyväksytyssä uudessa hallitusohjelmassa hallitus sitoutuu ainoastaan tarkastelemaan sairaseläkejärjestelmän uudistamista (mm. määräaikaisen sairaseläkkeen mahdollisuus nuorille) sekä opintotukijärjestelmän kehittämistä nopeampaan opiskelutahtiin kannustavaksi.
Myöskään tulopuolelle ei esitetä muutoksia. Vuodesta 2001 noudatetusta verojenkorotuskiellosta (skattestop) pidetään kiinni, eli nominaalinen verotaso säilyy vuoden 2001 tasolla. Ainoastaan energiamaksuihin on vuodesta 2008 alkaen ollut mahdollista tehdä indeksikorotuksia (1,8% vuodessa). Kriisitoimet puretaan asteittain, ja verouudistus toteutetaan suunnitellusti.
Käytännössä säästöt on siis löydettävä menoja karsimalla. Hallitus ei kuitenkaan vielä ole esittänyt yksityiskohtaisempaa säästölistaa. Tuore hallitusohjelma ja konvergenssiraportti asettavat työlle puitteet, ja varsinaisista toimenpiteistä sovitaan aikanaan toukokuun kuntaneuvotteluissa sekä syksyn budjettineuvotteluissa. Hallitus on asettanut lähtökohdaksi ”korkeintaan julkisten menojen nollakasvun”, poikkeuksena kuitenkin terveydenhuollon menot. Jos talouskehitys lähikuukausina osoittautuu arvioitua negatiivisemmaksi, voidaan julkisia menoja myös joutua karsimaan.
Terveydenhuoltomenojen vapauttaminen nollakasvutavoitteesta merkitsee kuitenkin joka tapauksessa tehostamistarpeita muilla sektoreilla. Kaikki ministeriöt ovatkin jo saaneet ohjeet kammata budjettinsa säästömahdollisuuksien kartoittamiseksi lähikuukausina. Esikuvana toimii hallituksen McKinseyltä tilaama raportti, jossa selvitettiin tietotekniikan tarjoamia säästömahdollisuuksia terveydenhuoltosektorilla – McKinseyn mukaan IT-kustannuksissa voidaan säästää jopa 24%. Parhaita käytäntöjä haetaankin nyt alueiden yhteisesti hyödynnettäviksi.
Oppositio, joka koko syksyn ja talven on peräänkuuluttanut hallitukselta aktiivisempaa elvytyspolitiikkaa, on arvostellut hallituksen esityksiä julkisia palveluita heikentäviksi ja talouskasvua jarruttaviksi. Sosiaalidemokraatit ja sosialistinen kansanpuolue SF ovatkin jo luvanneet julkistaa lähiaikoina oman esityksensä siitä, kuinka talouskriisistä päästään jälleen kasvun tielle. Jo nyt puolueet ovat esittäneet, että verouudistukseen sisältynyttä ylimmän veroluokan kynnyksen nostamista lykättäisiin vuodesta 2011, ja näin säästyneet 1,5 miljardia kruunua ohjattaisiin julkisen sektorin palvelujen tukemiseen.
Nollakasvutavoitteesta voitaisiin näin luopua. Puolueet ovat myös esittäneet lähivuosille suunniteltujen hävittäjähankintojen lykkäämistä – ajatus, johon ainakin puolustushallinnossa on suhtauduttu alustavan ymmärtävästi. Kokonaisuutena sekä opposition että hallituksen säästöpuheita leimaa kuitenkin vielä epämääräisyys, johon on luvattu selkoa vasta kesän mittaan, kun talousnäkymät budjettineuvotteluja silmälläpitäen selkiintyvät. Hallitus antaa perinteisesti ensimmäisen budjettiesityksensä kansankäräjille elokuussa.
Erikseen todettakoon, että hallitusohjelmaan sisältynyt päätös keventää maatalousmaan verotusta vuosina 2011 ja 2012 kompensaationa hallituksen vihreän kasvun ohjelman myötä maatalouteen kohdistuville ympäristövelvoitteille on herättänyt Tanskassa vilkasta keskustelua. Tanskalaisviljelijät ovat EU:n velkaisimpia, ja alan keskusjärjestö Landbrug&Fødevarer arvioi hiljattain maataloussektorin kokonaisvelan hipovan jo 350 miljardia kruunua.
Velkaantumisen taustalla ovat paitsi viljelijöiden korkea riskinottovalmius, myös alhaiset tuottajahinnat, maatalousmaan- ja kiinteistöjen hintojen lasku, korkotason nousu sekä korkeat tuotanto- ja työvoimakustannukset. Epäjohdonmukaisen ympäristöpolitiikan ohella hallitusta on syytetty myös yhden elinkeinon suosimisesta muiden kustannuksella, ja keskustelu asiasta varmasti jatkuu, jos hallitus vielä päättää ryhtyä lisätoimiin maatalouden tukemiseksi samanaikaisesti, kun muualla säästetään.
Lisätietoja
Hallituksen konvergenssiraportti (toistaiseksi vain tanskaksi):
http://tinyurl.com/ykzl2ky(Linkki toiselle web-sivustolle.)
Artikkeli perustuu keskusteluihin, joita Suomen Kööopenhaminan suurlähetystö on käynyt Tanskan valtiovarainministeriön makropoliittisen analyysikeskuksen päällikön Mads Kielerin sekä tutkimuslaitos Det Økonomiske Rådin (DØR) yksikön päällikkö John Smidtin kanssa.
Kuva: alancleaver 2000, flickr.com(Linkki toiselle web-sivustolle.), ccby3.0(Linkki toiselle web-sivustolle.)