OECD neuvoton talouskriisin edessä?
OECD:n uusin talousennuste ei ole kivaa luettavaa. Paitsi että näkymät ovat synkät, suorastaan vaaralliset, ne myös muuttuvat niin nopeasti, että "sanat vanhenevat suuhun".
Tulevaisuuden ennustaminen on erityisen vaikeaa eikä edes OECD onnistunut näkemään kriisin tuloa. Sen antamia neuvoja on noudatettu huonosti. Kriisistä jää perinnöksi julkisen talouden velat ja työttömyys. Rakentavaa rakennepolitiikkaa tarvitaan, mutta onko OECD:llä lääkkeet siihen? Entä jos on tultava toimeen ilman talouskasvua?
OECD:n uusin talousennuste, Economic Outlook ei ole kivaa luettavaa.
Katsauksen perusskenaariokin, muddling through, kriisin läpi rämpiminen vaikuttaa ruusunpunaiselta. Paitsi että näkymät ovat synkät, suorastaan vaaralliset, ne myös muuttuvat niin nopeasti, että voisi sanoa kuin Pertti Paasio parisenkymmentä vuotta sitten kommunismin ja Neuvostoliiton romahtaessa: sanat vanhenevat suuhun.
Tässä on kuitenkin tarkoitus pohtia talouspolitiikan asemaa OECD:n toiminnan keskiössä yleisemmältä kannalta eikä selostaa viimeisintä ennustetta. Ensimmäiseksi on kysyttävä, mikä on talouspolitiikan asema OECD:ssä.
OECD:n perustarkoitus on perustamissopimuksen mukaan talouskasvun tukeminen ja elintason nousu sekä markkinatalouden edistäminen. Tämän perustavoitteen saavuttamiseksi se on vuosikymmenten mittaan ulottanut otteensa moniin muihin politiikan lohkoihin siksi, että niiden kautta luodaan pohjaa päätavoitteen saavuttamiselle. Niinpä OECD:n toimikenttä kattaa tänä päivänä miltei kaikki politiikan lohkot.
Suomenkin hallituksen ministeriöistä oikeastaan vain yksi, puolustusministeriö, on kokonaan OECD:n toiminnan ulkopuolella.
Suomen ja muiden pienten ja keskisuurten jäsenmaiden OECD-prioriteettien joukossa talouspolitiikka on ollut ja on vieläkin aivan keskiössä.Mutta ei välttämättä suurimpien eikä varsinkaan Yhdysvaltojen. Makrotalouspolitiikka ja rahoitusmarkkinoiden sääntely eivät ole asioita, joissa Yhdysvallat nojautuu OECD:hen (eikä siis sen neuvoja kaipaa). Aikaisemminkin tämä asenne on käynyt selväksi. Yhdysvallat haluaisi muun muassa harventaa talouspoliittisten maatutkintojen tekorytmiä ja siirtää niiden rahoitusta pois varsinaisesta budjetista vapaaehtoisen rahoituksen suuntaan.
Tähän asenteeseen voi arvioida olevan ainakin kaksi syytä. Toinen on, että kummallakaan mainitulla alalla Yhdysvallat ei ole viime vuosina erityisen hyvin onnistunut – lievästi sanoen. Tämä asenne ei ole uusi: presidentti Bush nuoremman aikana ei terveydenhoitojärjestelmien käsittelystä tullut OECD:ssä mitään, koska Yhdysvallat oli siihen haluton.
On kuitenkin syvempikin syy. Suurimmille jäsenmaille ja varsinkin Yhdysvalloille OECD ei ole ensi sijassa väline oman maan politiikan parantamiseen vaan muiden maiden politiikan ohjailuun soft powerin keinoin. Maailma on tosin muuttumassa ja jo muuttunutkin niin paljon, että Yhdysvaltain esimerkin voimasta on vain rippeet jäljellä, mutta kestänee vielä kauan, ennen kuin tämä tunnustetaan. Niinpä Yhdysvaltain OECD-prioriteetit ovat valikoituneet sen mukaan, missä asioissa se katsoo tämän järjestön olevan paras väline muun maailman muokkaamiseen mieleisekseen.
Kaikesta huolimatta talouspolitiikka on yksi tärkeimmistä OECD:n toimintalohkoista. Talousennusteiden tekoonkin se osallistuu – joutuu osallistumaan. Tällä kentällä on tungosta, mutta sillä on oltava mukana, koska OECD joutuu muiden järjestöjen ja ennustelaitosten tapaan toimimaan mediavetoisessa ym-päristössä, jossa se joka häviää näkyvistä, häviää myös mielistä. Niinpä ensimmäinen ajankohtainen talouspolitiikkaan liittyvä kysymys kriisin ollessa yhä päällä onkin se, miten OECD onnistui ennustajana.
Kykeneekö OECD ennustamaan?
Kun Suomessa oli se suuri lama 1990-luvn alussa, kysyin eräältä silloiselta keskeiseltä vaikuttajalta, mikseivät he onnistuneet ennustaman laman tuloa. Hän veti heti esiin näppärän kalvon (tämä oli ennen PowerPoint-aikaa), jossa lama oli kuin olikin esillä yhtenä skenaariona.
Niinhän se on, skenaariot ovat tapa kartoittaa epävarman tulevaisuuden vaihtoehtoja, mutta ne ovat myös kätevä tapa peitellä epäonnistumista kun ennustukset menevät metsään.
Finanssimarkkinoiden kriisit ja niiden leviäminen reaalitalouteen on taloustieteilijöiden mukaan edelleen vaikea asia myös teoreettisesti. Makrotalousteoriat eivät ole onnistuneet integroimaan tasapainomalleihinsa rahoituspuolta kovin hyvin, ja rahoitusmarkkinateoriat ovat nojanneet liikaa markkinatoimijoiden rationaalisen käyttäytymisen oletukseen laumakäyttäytymisen oletuksen sijaan.
Laumakäyttäytymiseen ovat sitä paitsi ehkä syyllistyneet myös taloustieteilijät ja ennusteiden laatijat itse, samaan laajempaan veljeskuntaanhan he nykymaailmassa kaikki kuuluvat opiskeltuaan samoissa yliopistoissa, kiertäessään samoja konferensseja ja seminaareja pitkin maailmaa ja tehdessään uraa samoissa pankeissa, rahoitus- ja tutkimuslaitoksissa. Ja kansainvälisissä järjestöissä kuten OECD.
Ekonomistit eivät ole syyllistäneet erityisesti OECD:tä ennustamisen epäonnistumisesta. Ei se epäonnistunut sen pahemmin kuin muutkaan, ja eräät tulossa olevan kriisin ennusmerkit siellä jopa nähtiin hyvin varhaisessa vaiheessa.
Tämä koskee esimerkiksi Yhdysvaltain niin sanotun sub-prime -asuntoluototuksen aiheuttamaa hintakuplaa ja sen aiheuttamaa uhkaa. Mutta se jäi näkemättä, mitä tämä kupla puhjetessaan paljastaisi, eli finanssimarkkinoille varsinaisen pankkijärjestelmän ulkopuolelle uusien rahoitustuotteiden muodossa kasaantuneita suunnattoman suuria velkavastuita, jotka kaatuivat pankkijärjestelmän syliin kun tämä pyramidihuijauksen tapainen rakennelma lopulta alkoi murtua.
Jotkut onnistuivat ennustuksissaan – tai arvauksissaan – paremmin kuin muut. Taloustieteilijä Nouriel Roubini on nyt kuuluisa guru, mutta johtuuko se aidosta analyyttisestä kyvystä vai sattuiko hän vain nokkimaan oikean jyvän sokeiden kanojen taajassa joukossa? Niin sanoaksemme institutionaalisista ennustajista parhaiten onnistui ehkä Kansainvälisen järjestelypankin BIS:n entinen (vuoteen 2008) asti johtaja William White, joka nyttemmin on OECD:n talouskatsauskomitean osapäivätoiminen puheen-johtaja. Hän varoitti tulevasta onnettomuudesta vuosien ajan, mutta häntäkään ei uskottu.
Mitä sitten tulee OECD:hen jäsenmaiden välisen yhteistyön ja dialogin foorumina, jota sihteeristön analyyttinen työ ruokkii, kaksi tai kolme sen komiteoista voidaan nostaa esiin eliminä, joilla olisi ollut erityinen vastuu talouskriisin näkemisestä etukäteen. Nämä ovat edellä mainitun talouskatsauskomitean ohella talouspoliittinen komitea ja rahoitusmarkkinakomitea.
Talouskatsauskomitean kykyä nähdä yleismaailmallinen kriisi haittaa se, että sen toiminnan fokuksessa ovat yksittäiset maat ja niiden talouspolitiikan arviointi. Talouspoliittisella komitealla ei ole tätä ongelmaa, mutta sen toimintaa on katsottu haitanneen sen jäsenkunnan laajuuden ja taipumuksen harjoittaa virallisten puheiden lukemista aidon debatin asemesta, sekä myös ongelmien kiistämisen, ehkä siksi, että niiden esilletulon on pelätty joh-tavan itsensä toteuttaviin ennustuksiin. Lisäksi komitean puheenjohtajana toimiva Yhdysvaltain presidentin talousneuvonantajien neuvoston puheenjohtaja on vaihtunut usein eikä hänen aikansa ole aina riittänyt komitealle omistautumiseen.
Hedelmällisempiä ovat tiettävästi olleet talouspoliittisen komitean niin sanotun työryhmä 3:n keskustelut. Siinä näet ovat jäseninä vain maailman kymmenkunta suurinta talousmahtia ja lisäksi huomioitsijoina muutama OECD:n ulkopuolinen suuri maa. Kriisille tämäkään salaperäinen elin ei mitään ole mahtanut.
Näitä hallinnollisluontoisia puutteita isompi asia on ehkä kuitenkin se, miten pitkälle hallitusten välinen kansainvälinen järjestö voi ylipäänsä poiketa niin sanotusta tavanomaisesta viisaudesta. Taloustieteilijä Paul Krugman, jonka kitkerää arviota OECD:stä tosin taisi värittää se, että hän oli eri mieltä sen pääekonomistin kanssa, katsoi kerran kolumnissaan, että “the OECD virtually defines conventional wisdom; it’s a numbered-paragraph sort of place, where a committee has to sign off on everything, policing the nuances as they say.”
Niinpä niin. Ja niin ahkerasti kuin nyansseja ehkä pidetäänkin kurissa, jäsenmaita ei helpolla panna ruotuun, ei varsinkaan isoimpia. Päinvastaistakin on epäilty, Suomessakin viimeksi pääministeri Vanhasen eläkepoliittisia ajatuksia alas ammuttaessa.
Eikä OECD ole mikään kriisinhallintaorganisaatio esimerkiksi IMF:n tyyliin. Sen spesialiteetti on neu-vonanto hitaasti vaikuttavissa poliittisissa prosesseissa, joilla vastataan hitaasti muuttuviin olosuhteisiin. Sitä paitsi, oikeatkin neuvot ovat tehokkaita vain jos niitä noudatetaan.
Neuvoja pitäisi myös noudattaa
Kun kriisi tuli yllättämällä, neuvoja sen välttämiseksi ei tietenkään voitu antaa, ja kriisin kestäessäkin annetut neuvot ovat voineet olla hieman jälkijunassa. Sikäli kuin erilaisten neuvojen kakofoniassa on jonkinlainen vedenjakaja löydettävissä, se voisi olla siinä, miten paljon ja millä tavalla kriisiä voitaisiin hoitaa ekspansiivisella, elvyttävällä talouspolitiikalla vai missä määrin olisi kriisistä huolimatta pyrittävä valtiontalouksien vajeiden supistamisen ja velkaantumisen pysäyttämiseen, vaikka siitä seuraisikin ta-louskasvun hidastuminen, ehkä jopa taantuma, ja työttömyyttä. Elvyttämiseen kykenevien maiden määrä on nyttemmin käynyt yhä pienemmäksi, joten jakolinja on menettänyt merkitystään. OECD on taiteillut sen molemmin puolin, ehkä liikaakin nyanssien kanssa puuhastellen.
Kaiken kaikkiaan OECD:n neuvot eivät ole kovin hyvin kelvanneet. Sihteeristössä katsotaan, että var-sinkin veropolitiikkaa koskevat suositukset, varoitukset vajeiden kasvusta ja rahapolitiikan neuvot ovat kaikuneet kuuroille korville.
Yksi kriisin opetus näyttää olevan, että maailmantalouden kehityksen seurannassa on oltava entistä valppaampi sellaisten laajojen ilmiöiden kuin luotonannon epänormaalin kasvun havaitsemiseksi. Käytännön tasolla tarvitaan enemmän yhteistyötä järjestön eri osastojen välillä. Mainittujen komiteoiden, erityisesti talouspoliittisen komitean ja sen alaelinten työskentelymenetelmiä olisi tehostettava. Toisaalta tiiviimpi yhteistyö olisi tarpeen myös OECD:n ja muiden avainasemassa olevien järjestöjen kuten IMF ja BIS välillä.
Mihin olisi keskityttävä: velka ja työttömyys
Koska OECD ei ole kriisinhallintaorganisaatio eikä sen ole tarkoituksenmukaista sellaiseen asemaan pyrkiäkään, painopisteen tulisi jatkossakin olla jäsenmaiden talouksien ja niiden kehittämisen kannalta avainasemassa olevan muun yhteiskuntakehityksen analysoinnissa ja parempaa politiikkaa koskevien neuvojen ja suositusten antamisessa. Siis better policies for better lives. Talouskriisi jättää perinnökseen kaksi synkkää ja pahaenteistä perintöä, velat ja työttömyyden, jotka olisivat kyllin pahat ilman kriisiäkin, koska OECD-maiden yhteiskunnat ovat pitkän tähtäimen alamäessä väestönkehityksen, inno-vaatiokyvyn ja kilpailukyvyn heiketessä, ja nousevien mahtien paineessa. Nyt tätä perintöä joudutaan hoitamaan monin verroin huonommista lähtökohdista.
Tämä kriisi on tosin ollut hyvin erilainen kehittyneissä maissa kuin kehittyvissä. Ainutlaatuista siinä on ensiksi se, että velkoihinsa ovat sortumassa teollisuusmaat ja rahoittajina toimivat kehitysmaat; toiseksi se paradoksaalinen seikka, että maailmantalous on avoimuutensa ja integroituneisuutensa takia tavallaan palannut suljetuksi järjestelmäksi, nyt vain planetaarisella tasolla. Velkojat ja velalliset ovat mo-lemmat lirissä, mutta eiköhän kuitenkin ole mukavampi olla lirissä velkojana kuin velallisena.
Teollisuusmaiden julkisen velan kasvu on sinänsä pitkäaikainen ilmiö. Ilmeisiä syitä olisi helppo luetella pitkä rivi, mutta viime kädessä niiden voi nähdä palautuvan hyvinvointiyhteiskuntien ja demokraattisten poliittisen järjestelmien kriisiin.
Jokaisessa poliittisessa järjestelmässä on kansan tuki saatava jollakin tavalla, jopa diktatuuritkin sitä tarvitsevat. Päinvastaisista mielikuvista huolimatta hetken tarpeiden tyydyttämisestä pidättyminen tule-vaisuuden hyväksi onnistui demokratioilta pitkään paremmin kuin muilta poliittisilta järjestelmiltä, mutta nyt voi kysyä, onko enää näin. Säästämisaste on johtavissa kehitysmaissa – ja varsinkin epädemokraattisissa kuten Kiinassa – moninkertainen johtaviin demokratioihin verrattuna ja viimemainittujen johtajat ovat viimeistään 1980-luvulta asti ostaneet kansan tuen yhä anteliaammilla, velaksi täytetyillä lupauksilla hyvinvointiyhteiskuntiensa täydellistämisestä. Nyt on pää tullut vetävän käteen.
Oli miten tahansa, julkisesta velasta on tullut raskas, kasvava taakka, joka rasittaa kehittyneitä maita vielä vuosia tai vuosikymmeniä, vaikka ne saisivatkin sen hallintaan. Siitäkään ei ole kovin vankkoja takeita, siinä määrin huteralta vaikuttaa perinteisten poliittisten voimien asema, ja esiin pyrkivät populistiset vaihtoehdot eivät varmasti pysty hoitamaan ongelmaa yhtään paremmin, menneisyyden rekor-distaan päätellen paljon huonommin. Joka tätä epäilee, tutkikoon vaikkapa Latinalaisen Amerikan historiaa viimeisen sadan vuoden ajalta.
Velka estää lyhyellä tähtäimellä elvyttävän talouspolitiikan ja panee ankarat rajat sosiaalimenoille, mutta pahaenteisempää on, että ankarat rajat on pakko asettaa myös sellaisille julkisille investoinneille ja kulutukselle, joita tarvittaisiin teollisuusmaiden auttamiseksi uuteen nousuun myös pidemmällä tähtä-yksellä. Tämä koskee infrastruktuuri-investointeja, koulutusta, tiedettä ja tutkimusta, kaikkia sellaisia julkisia menoja, joilla julkinen valta voi talouksien uudistumista ja kasvua edistää. Hedonistisessa kaikki-heti-mulle-nyt -kulttuurissa tulee tämän hetken nautinnosta pidättyminen huomispäivän hyväksi yhä vaikeammaksi valinnaksi. Jean-Claude Junckerin sanoin: tiedämme kaikki mitä pitäisi tehdä, mutta emme tiedä, kuinka voittaa seuraavat vaalit jos teemme sen. Tämä on jo kyllin paha juttu, mutta tietä-vätkö he edes mitä pitäisi tehdä?
Vaikeammaksi tulee myös hoitaa työttömyyttä. OECD:n arvio on, että sen jäsenmaissa on työttömänä runsaat 44 miljoonaa ihmistä, 13,5 miljoonaa enemmän kuin ennen kriisiä. Kiinassa tosin sanottiin kriisin puhjettua jääneen työttömäksi yli 20 miljoonaa siirtotyöläistä, joten kaikki on suhteellista. Mutta he työllistyivät kohta uudelleen; OECD-maissa on pitkäaikaistyöttömyys räjähtänyt jopa Yhdysvalloissa, jossa se oli melkein tuntematon ilmiö. Korkea työttömyys jää taakaksi varmaan sukupolven ajaksi. Muistettakoon vain, että se ei Yhdysvalloissa laskenut koko 1930-luvun aikana alle 14 prosentin. Vasta toinen maailmansota, tuo kaikkien aikojen suurin julkisten töiden projekti, kuten Krugman on myös veistellyt, toi sen alas.
Toinen, vielä pahaenteisempi ilmiö on erittäin korkeaksi noussut nuorisotyöttömyys. Tosin myös van-himpien ikäluokkien työttömyys on noussut keskimääräistä enemmän, mutta ehkä on hieman kyynisesti syytä arvioida, että heidän vieraantumisensa ja syrjäytymisensä on yhteiskunnalle vähemmän vaarallista kuin vasta aikuiselämäänsä aloittelevien nuorten.
Paradigman muutos – miten elää hitaan kasvun kanssa?
Epäonnistuminen kriisimaiden pelastamisessa – keinolla tai toisella – johtaisi siihen, että kriisin pidemmän tähtäimen seurauksien hoitamiseen ei riittäisi resursseja senkään vertaa kuin muuten, vaikka reseptejä olisikin. Olettaen, että näin ei käy, mitä ne reseptit voisivat olla?
Jos ne pitää yhteen sanaan tiivistää, se olisi ”rakennepolitiikka”. Tällä termillä on syystäkin huono kaiku monen tavallisen kansalaisen korvissa, sillä liian usein on paljastunut, että sen käyttäjällä ei ole muita ideoita kuin heidän vyönsä kiristäminen. Sitäkään ei voida välttää, mutta muutenkin on rakenteita mahdollista parantaa, ja joka tapauksessa se on välttämätöntä. Pelkkä vyön kiristäminen, varsinkaan kun laajalle levinnyttä käsitystä yhteiskunnan hyväosaisimpien välttymiseltä vastuusta ei voi kokonaan kiis-tää, johtaa poliittisesti kestämättömiin seurauksiin. Oireet ovat jo näkyvissä.
Millaista olisi ”rakentava” rakennepolitiikka? Joitakin esimerkkejä. Terve kilpailu tulisi saada toimimaan paremmin. Siinä on puutteita Suomessakin, varsinkin kaupan ja muiden palvelujen, myös julkisten, alalla. Yritysten perustaminen ja kasvu pitäisi saada helpommaksi, yritteliäisyys ja riskinotto kunniaan. Infrastruktuuri on rappeutumassa monissa maissa, muun muassa Yhdysvalloissa, ja vaatisi valtavan uudelleenrakennusohjelman.
Etumatka on historiaa
OECD:n PISA-tutkimukset ja piakkoin julkaistavat muut oppimistulosmittaukset osoittavat, että koulutuksenkin alalla, jota kehittyneet maat ovat pitäneet valttinaan, nousevat maat ovat puhaltamassa niskaan. Seuraukset ovat jo näkyvissä esimerkiksi henkisen omaisuuden kuten patenttien määrissä.
Innovointi ei ole enää vain meidän valttimme vaan altavastaajan asema on edessä sielläkin. Ehkä kaikkein tärkein on kuitenkin energiatalous, jossa irtipääsy fossiilisista polttoaineista on valtava urakka; se vaatii itse asiassa koko talouden perustan uudelleen järjestämistä. Seuraukset siinä epäonnistumisesta olisivat kuitenkin vielä valtavammat, niin elintasollemme kuin ympäristöllekin.
OECD:llä on kiistämätöntä asiantuntemusta tällaisten ongelmien analysoinnissa ja reseptien esittämisessä niiden ratkaisemiseksi. Mutta onko se kuitenkaan haasteen tasalla tilanteessa, joka on ehkä historiallinen käännekohta, teollisen vallankumouksen veroinen mutta tällä kertaa altavastaajina me ja meidän elämäntapamme?
Taloushistoria kertoo, että todella pitkässä juoksussa maailman talouskasvu on tuskin ylittänyt 0,1 prosenttia vuodessa. Vielä 1800-luvulla Yhdysvallat, joka silloin nousi maailman johtoon, kasvoi 0,5-1 prosenttia vuodessa. Viimeiset 60 vuotta on sokaissut meidät pitämään normina sellaista mikä on historiallisessa katsannossa ainutlaatuinen ja ehkä ainutkertainen poikkeus.
Muuta viimekätistä lääkettä kriisin voittamiseen ja pidemmän aikavälin stagnaation välttämiseen kuin talouskasvun uudelleen elvyttämistä ei ole juuri esitetty, niin paljon kuin ehdotetut keinot vaihtelevatkin. Kasvua OECD:ssäkin kerta toisensa jälkeen kuulutetaan ja etsitään sille uusia lähteitä innovaatiostrategioilla, vihreän kasvun strategioilla, kehitysstrategioilla, taitostrategioilla, ties millä strategioilla. Paradigmoja halutaan muuttaa. Mutta entä jos onkin niin, että paradigma on muuttunut, nimittäin kasvuparadigma?
Miten suhtautua tuomiopäivän ennustajiin?
Tuomiopäivän ennustajia on aina ollut ja useimmiten he ovat väärässä. Mutta tuomiopäiviäkin on ollut. Pitkät rauhan ja hyvinvoinnin kaudet ovat päättyneet imperiumien rappeutumiseen ja sortumiseen, sotineen ja kuvaamattomine inhimilliseni kärsimyksineen. Viime vuosisadallakin niin kävi kaksi kertaa.
Jos siis nopeaan talouskasvuun nojaava paradigma on peruuttamattomasti muuttunut, silloin tarvittaisiin pelastajaksi uusi, sellainen taloudellinen ja sosiaalinen järjestys, jossa hyvä – tai ainakin siedettävä – elämä olisi mahdollista myös hyvin hitaan kasvun oloissa. Se ei reaalimaailmassa onnistu vaihtoehtoisen elämäntavan perään haahuilevien idealistien lääkkeillä, vaan vaatisi ankaraa tieteellistä analyysiä, perusteellisia muutoksia ja voimakasta poliittista johtajuutta.
Välttämätön osa sellaista järjestystä olisi talous, jossa työttömyys pysyisi pienenä ja tulonjako siedettävän tasaisena, jotta yhteiskuntarauha säilyisi, vaikka talous ei juuri kasvakaan.
Antti Kuosmanen
Suurlähettiläs, Suomen pysyvä edustaja OECD:ssä, Pariisi