Kiinan markkinat auki nyt myös hiilidioksidille
Hyviä uutisia kansainvälisille ilmastoneuvotteluille. Kiina käynnistää tämän vuoden aikana seitsemän päästökaupan pilottihanketta. Niiden pohjalta kerätään kokemuksia ja yritetään löytää malleja muutaman vuoden päähän kaavailtuun valtakunnalliseen päästökauppajärjestelmään.
Kansainvälisesti tarkasteltuna Kiinan ilmastopolitiikka on elänyt vuoden 2013 hiljaiseloa. Ympäristöasioissa huomio on keskittynyt Kiinassa ilmaston sijasta ilmanlaatuun, joskin monet jälkimmäisen parantamiseen tähtäävistä toimista ovat myös ilmastovaikutuksiltaan myönteisiä.
Hiljaiselon taustalla on odottelu. Yhtäältä Kiinassa odotellaan Dohassa sovittujen suuntaviivojen soveltamisesta sopimista, toisaalta Kansainvälisessä siviili-ilmailujärjestössä (ICAO) ilmailun päästökaupasta käytävien neuvottelujen saamista päätökseen. Toki myös maaliskuussa loppuunviety vallanvaihtokin on osaltaan vaikuttanut aiempia vuosia hiljaisempaan alkuvuoteen ilmastopolitiikassa.
Kuluvan vuoden suuri ilmastopoliittinen uutinen Kiinassa on kuitenkin kotimainen; Kiina käynnistää tämän vuoden aikana seitsemän päästökauppapilottihanketta. Näistä Shenzhenin pilotti on juuri aloittanut toimintansa ja Shanghain pilotin toimintamalli julkaistiin keväällä. Loppujen osalta odotetaan vielä tarkkoja tietoja. Pilottien avulla on tarkoitus kerätä kokemuksia kansallisen päästökauppajärjestelmän rakentamista varten, jonka on tarkoitus käynnistyä jo vuonna 2016.
Kertaheitolla maailman toiseksi suurimmaksi päästökaupaksi
Nyt alkavat pilotit kattavat noin 700 miljoonaa tonnia hiilidioksidipäästöjä vuoteen 2014 mennessä. Näin ollen ne muodostaisivat yhteenlaskettuina tuolloin maailman toiseksi suurimman päästökauppajärjestelmän EU:n päästökaupan jälkeen. Vuoteen 2015 mennessä päästökauppajärjestelmät kattavat arviolta noin 7 prosenttia Kiinan kokonaishiilipäästöistä, jotka olivat vuonna 2011 noin 8,7 miljardia tonnia.
Arvioiden mukaan kansallisen päästökauppajärjestelmän perustamiseen tarvitaan ainakin 100 miljoonaa dollaria (75 miljoonaa euroa), ja ainakin osa rahoituksesta tulee Maailmanpankilta. Kiina on tehnyt ja tekee jatkossakin yhteistyötä muiden maiden kanssa päästökaupan kehittämiseksi: EU on tukenut Kiinaa joidenkin pilottihankkeiden kehittämisessä, ja Kiina ilmoitti vastikään yhteistyöstä Australian kanssa.
Puhe mahdollisesta hiiliverosta on myös jatkunut päästökauppapilottien käynnistymisen rinnalla, ja Kiinan finanssiministeriö on julkaissut veroa käsittelevän asetusluonnoksen tänä kesänä. Luonnoksen mukaan Kiinan hiilivero voisi olla käytännössä luonnonvaravero, jota kerättäisiin kulutetusta hiilestä, öljystä ja maakaasusta maksajien ollessa vain yritykset.
Koska veron toteutettaisiin luonnonvaraverona, se välttäisi sähkömarkkinoiden sääntelyyn liittyvät ongelmat – lisävero säädellyssä hinnassa ei olisi mekanismina kovinkaan järkevä. Veron, toisin kuin päästökaupan, toteutumisesta ei kuitenkaan ole luonnoksesta huolimatta mitään varmuutta.
Pilotoimalla päästöistä?
Seitsemästä päästökaupan pilottialueesta viisi on kaupunkeja (Peking, Shanghai, Tianjin, Chongqing ja Shenzhen) ja kaksi provinsseja (Hubei ja Guangdong). Valittujen alueiden on tarkoitus heijastaa talouskehityksen eri vaiheita ja näin tarjota näkökulmia siihen, miten päästökauppajärjestelmä toimii erilaisissa taloudellisissa olosuhteissa. Jokainen pilottialue yrittää löytää mallin, joka sopii mahdollisimman hyvin paikallisiin olosuhteisiin. Ylätason tavoitteena on saada selville, mitä päästökaupan elementtejä voitaisiin soveltaa valtakunnallisessa järjestelmässä.
Pilottialueiden lähtökohdat eroavatkin toisistaan merkittävästi. Pekingin, Shanghain ja Shenzhenin – Kiinan ehkäpä kehittyneimpien kaupunkien – päästökauppakokeilut keskittyvät enimmäkseen hiilipäästöjen vähentämiseen suurissa julkisissa rakennuksissa ja urbaanissa ympäristössä. Sen sijaan valmistavan teollisuuden keskittyminä tunnetuissa Guangdongissa, Hubeissa, Chongqingissa ja Tianjinissä pääpainopiste on energiaintensiivisillä teollisuudenaloilla.
Kiinan päästökauppajärjestelmän perusajatus on eurooppalaisittain varsin tutun oloinen. Kansallinen kehitys- ja uudistuskomission (NDRC) keskushallinto asettaa kaikille seitsemälle pilottialueelle päästökaton perustuen niiden hiili-intensiteettitavoitteisiin ja historialliseen päästödataan. Alueet jakavat itse päästörajojen puitteissa päästöoikeuksia edelleen yksittäisille saastuttajille. Yksityiskohtaista tietoa siitä, mikä viranomainen tästä kunkin pilotin puitteissa vastaa, ei ole toistaiseksi julkaistu.
Päästölupien allokoiminen perustuu kunkin sektorin keskimääräisiin hiilidioksidipäästöihin siten, että pilotissa sallittu päästömäärä jää alhaisemmaksi kuin aiemmat keskimääräiset päästöt. Ylimääräisistä tai puuttuvista päästöoikeuksista voi käydä kauppaa päästöoikeuksien markkinoilla CCER:n nimellä (Chinese Certified Emission Reductions). Päästöoikeuksia voi myös hankkia, Kioton pöytäkirjassa määritellyn Clean Development Mechanismin tapaan, rahoittamalla projekteja, jotka vähentävät hiilidioksidia ilmakehästä. Tässä vaiheessa ei kuitenkaan ole merkkejä siitä, että tätä voitaisiin tehdä eri pilottien välillä.
Guangdongilla suurin potentiaali
Guangdongin provinssin päästökauppapilotti on päästövähennyspotentiaaliltaan kokeiluista laajin, sillä Guangdongilla on suuremmat kasvihuonekaasupäästöt kuin millään toisella provinssilla. Kiinan keskushallinto on määrännyt Guangdongin tavoitteeksi vähentää taloutensa hiili-intensiteettiä 19,5 prosenttia BKT-yksikköä kohden vuoden 2010 tasosta vuoden 2015 loppuun mennessä. Päästökauppapilotti on yksi keino tämän tavoitteen saavuttamiseen.
Guangdongin kokeilu koskee yli 800 yritystä, joiden jokaisen hiilidioksidipäästöt ovat yli 20 000 tonnia vuodessa. Lisäksi kaupungin on määrä lisätä ei-fossiilisten energianlähteiden osuutta 20 prosenttia. Pilotissa mukana olevat yritykset toimivat energiantuotannon ja sementin valmistuksen aloilla sekä teräs-, keramiikka-, petrokemia-, tekstiili-, värimetalli-, muovi-, ja paperiteollisuudessa. Pilotin tarkoituksena on kattaa 42 prosenttia provinssin energiankulutuksesta.
Guangdong aikoo panna päästökauppajärjestelmänsä toimeen kolmessa eri vaiheessa. Ensimmäiseksi on testivaihe, jolloin määritellään muun muassa kokonaispäästötavoite sekä päästökaupan säännöt. Tämä vaihe kattaa yhdeksän edellä mainittua toimialaa. Toisessa vaiheessa tarkistetaan järjestelmän toimivuus ja tarkennetaan päästökiintiöt. Lisäksi kokeilu laajennetaan koskemaan myös kuljetus- ja rakennusalaa. Vuonna 2015 provinssi suunnittelee käynnistävänsä provinssien välisen päästökaupan.
Päästökiintiöitä sakon uhalla
Shenzhen on erityistalousalue, jolla on oma pilottiohjelmansa huolimatta siitä, että kaupunki sijaitsee Guangdongin provinssissa. Guangdongin pilottiohjelma ei siis kata Shenzheniä. Shenzhen käynnisti ensimmäisenä pilottina ohjelmansa kesäkuun puolivälissä. Ohjelma koskee yli 600 teollisuusyritystä, jotka olivat vastuussa 38 prosentista kaupungin päästöistä vuonna 2010.
Yritysten lisäksi Shenzhenin kaupunginhallitus on päättänyt ensimmäisenä asettaa päästökiintiöt 1 000 julkiselle rakennukselle. Ylittäessään sallitun päästörajan rakennusten omistajien pitää hankkia lisää päästöoikeuksia päästökauppamarkkinoilta. Muussa tapauksessa omistajia sakotetaan kolminkertaisesti sen, mitä lisäpäästöoikeudet olisivat muuten maksaneet.
Lentoyhtiöt mukaan kokeiluun
Peking oli ilmoittanut Shenzhenin ja Shanghain ohella käynnistävänsä päästökauppansa vuoden 2013 kesäkuun aikana, mutta mitään virallista tietoa pilotin käynnistymisestä ei ole kuulunut. Pääkaupungin päästökauppakokeiluun osallistuu 600 yritystä ja organisaatiota, joiden jokaisen vuotuiset hiilidioksidipäästöt ylittävät 10 000 tonnia. Kokeiluun kuuluu yrityksiä lämmön- ja energiantuotannosta, sementtiteollisuudesta, petrokemian alalta ja autoteollisuudesta sekä julkisia rakennuksia. Pekingin päämääränä on laskea hiili-intensiteettiään 15 prosentilla vuoteen 2015 mennessä vuoden 2010 tasosta.
Shanghain päästökauppakokeiluun kuuluu terästeollisuuden, petrokemian alan sekä sähköntuotannon yhtiöitä, joiden hiilipäästöt ovat vuosittain yli 20 000 tonnia. Pilotissa on mukana 200 yritystä 16 eri sektorista, joiden päästöt yhteensä on vuosittain noin 110 miljoonaa tonnia eli melkein puolet kaupungin vuotuisesta päästöstä. Mm. valtion omistamat öljy-yhtiöt PetroChina ja Sinopec sekä saksalainen ThyssenKrupp AG ovat kokeilussa mukana.
Shanghaissa kokeiluun osallistuu teollisuuden sektorien lisäksi myös lentoyhtiöitä, lentokenttiä, satamia sekä hotelleja. Näistä erityisesti lentoyhtiöiden asema on kiinnostava, koska niiden käsittely tullee ainakin jossain määrin kertomaan siitä, miten Kiinan kansallisesti näkee lentoliikenteen päästökaupan toteuttamisen mahdollisuudet. Vuoteen 2015 loppuun mennessä on tarkoitus vähentää 19 prosenttia kaupungin hiili-intensiteetistä vuoden 2010 tasoon verrattuna.
Luvassa absoluuttinen päästökatto?
Tianjinin hankkeen erityispiirteenä on suunnitelma, jossa päästökatto asetettaisiin vuosittain uudelleen vuosien 2013 ja 2015 välisenä aikana. Tämä olisi Kiinan ensimmäinen absoluuttinen päästökatto. Pilotti koskisi yrityksiä, joiden vuotuiset päästöt ovat yli 20 000 tonnia.
Kokeiluun kuuluvia aloja ovat muun muassa rauta-, teräs-, kemia-, petrokemia-, energia-, öljy-, kaasu- ja kaivosteollisuus sekä rakentaminen. Kuten muissakin päästökauppapiloteissa, ilmaisten päästölupien lisäksi saastuttajat voivat ostaa lisää lupia päästökauppamarkkinoilta tai vaihtoehtoisesti ne voivat käyttää CCER-päästöoikeuksia, mutta Tianjinissä niiden käyttö on rajoitettu 10 prosenttiin kunkin toimijan kokonaisvuosipäästöistä.
Chongqingissa päästökauppapilotti kattaa yrityksiä kuudelta energiaintensiiviseltä sektorilta, joita ovat alumiinielektrolyyttikondensaattori-, teräs-, rauta- ja rautaseosteollisuus sekä kalsiumkarbidin ja natronlipeän tuottajat. Kaupunki aikoo vähentää hiili-intensiteettiään 17 % ja energiaintensiteettiään 16 % vuoteen 2015 mennessä. Tarkempia yksityiskohtia ohjelmasta ei ole vielä kovin paljoa saatavilla.
Energiaintensiiviset ja runsaasti saastuttavat yritykset ovat ensimmäisiä kohteita myös Hubein pilottiohjelmassa, sillä raskaalla teollisuudella on varsin vahva läsnäolo provinssissa. Kohteina on yli 100 yritystä kahdeksalta eri toimialalta, joita ovat teräs, kemikaali, autoteollisuus, sähkövoima, värimetallit sekä lasi- ja paperinvalmistus. Yhteensä ne ovat vastuussa 35 prosentista Hubein hiilidioksidipäästöistä. Päästökauppajärjestelmä on tarkoitus käynnistää vuoden 2014 aikana. Tätä yksityiskohtaisempaa tietoa pilotista odotetaan vielä.
Vähemmän hiilenmusta tulevaisuus
Vaikka Kiinan päästökauppapilotit ovat vasta alkumetreillään, on niiden merkitys indikaattoreina niin Kiinan kansalliselle kehitykselle kuin ilmastoneuvottelujen tulevaisuudelle merkittävä. Tästä näkökulmasta on hieman huolestuttavaa, että pilottien edessä näyttäisi olevan kohtuullisen merkittäviä haasteita muun muassa kansallista monitorointia, raportointia ja verifiointia (MRV) koskevan sääntelyn alalla.
Lisäksi on myös epäselvää, kuinka paljon relevanttia kokemusta voidaan kerätä päästökaupan kaltaisesta monimutkaisesta järjestelmästä jokusen pilotin avulla muutamassa vuodessa. Kun tähän yhdistetään se, että suuresta osasta pilotteja on julkaistu toistaiseksi suhteellisen vähän yksityiskohtaista tietoa, herää epäilys, että Kiina voi olla luultua pidemmälläkin kansallisen päästökauppajärjestelmän kehittämisessä. Päästökauppapilotti koskettavat epäilemättä ulkomaisia yrityksiä tulevien vuosien aikana, kuten Shanghain tapaus on jo osoittanut.
Kiinnostava korollaari päästökaupan kehittämiselle on päästökaton asettaminen. Ainakin eurooppalaisen mallin mukainen päästökauppajärjestelmä edellyttää kokonaispäästöjen rajoittamista, ja on vaikea kuvitella, että Kiinankaan piloteissa tai niitä vuosina 2016–2020 seuraavassa kansallisessa järjestelmässä voitaisiin tätä välttää. Tämä näyttäisi olevan ristiriidassa Kiinan yhä tiiviisti seuraaman hiili-intensiteettitavoitteen kanssa.
Ristiriita saattaa olla kuitenkin vain näennäinen. Absoluuttinen päästökatto voidaan sovittaa vastaamaan nykyistä 20 prosentin hiili-intensiteetin vähennystavoitetta, kunhan ollaan vähän lähempänä tavoitevuotta 2020.
Toimiiko päästökauppa ei-vapailla markkinoilla?
Ehkäpä tärkein kysymys päästökaupan haasteita mietittäessä jää kuitenkin vielä pitkäksi aikaa auki: voiko päästökauppajärjestelmä toimia ympäristössä, jossa ei ole aidosti vapaita markkinoita varsinkaan energiasektorilla? Onkin ehkä hyvä, että nyt rakenteilla olevat päästökauppapilotit eivät suinkaan ole Kiinan ainoa eivätkä ehkä edes tärkein kortti oman taloutensa raaka-aine ja energiatehokkuuden kehittämisessä.
Kiina harkitsee seitsemän aluepilotin lisäksi alakohtaisia päästökauppajärjestelmiä energiaintensiivisille aloille, kuten hiili-intensiiviselle sähköntuotantoalalle ja rakennusalalle. Lisäksi, jonkinlaisen ympäristö- tai hiiliveron käyttöön ottaminen on myös mahdollista. Kiinalla tulee olemaan päästökaupan rinnalla käytössä myös muitakin politiikkakeinoja, esimerkiksi energiatehokkuuteen tähtääviä kannustimia. Päästökaupan etuna moniin muihin keinoihin verrattuna olisi kuitenkin sen markkinamuotoisuudesta seuraava kustannustehokkuus.
Kaikilla toimilla on kuitenkin merkitystä: maailman suurimpana ilmansaastuttajana Kiina on vastuussa neljänneksestä globaalista kasvihuonekaasupäästöistä ja puolesta vuotuisesta päästöjen kasvusta. Kiinan voimatuotanto perustuu vielä vuosikymmeniä kivihiilen käyttöön.