Kanada: NAFTAn tulevaisuus; eteneekö Pohjois-Amerikan integraatio?

NAFTA toimii. Kauppa Kanadan, Meksikon ja Yhdysvaltojen kesken on kasvanut kohisten. Samalla Kanadan ja Meksikon vahva riippuvuus Yhdysvaltain taloudesta on kasvanut entisestään.

Sisäinen turvallisuus, kokemukset kauppariitojen ratkaisemisesta ja poliittinen tahto vaikuttavat siihen, onko mailla edellytyksiä edetä integraatiossaan vapaakauppasopimusta syvemmälle. 9/11 käänsi kelloa taaksepäin. Rajat ovat kasvamassa korkeutta, Kanadan ja Yhdysvaltain de facto passiunioni on päättymässä. Valtaosa mahtavasta kauppavirrasta soljuu vaikeuksitta, mutta kanadalaisten mielestä NAFTA-kaudella koetut kauppariidat (etenkin sahatavaraa koskenut) ovat todistaneet NAFTAn ei-sitovan sovittelumekanismin hampaattomaksi. Yritystasolla on kiinnostusta integraation syventämiseen, mutta poliittista tahtoa ei tunnu löytyvän. Suvereniteettia varjellaan tiukasti kaikissa kolmessa maassa. Vuonna 2005 lanseerattu "turvallisuus- ja vaurauskumppanuus" (SPP) on lähinnä sääntely-yhteistyötä. Askeleita EU-tyyppisen integraation suuntaan, kuten tulliliittoa, ei ole odotettavissa ainakaan lähivuosina.

NAFTA toimii

Pohjois-Amerikan vapaakauppasopimus (NAFTA) toimii. Kauppa Kanadan, Yhdysvaltojen ja Meksikon kesken on kasvanut kohisten sitten vuoden 1994. Kaupan valtavirrat kulkevat yhtäältä Kanadan ja Yhdysvaltojen ja toisaalta Meksikon ja Yhdysvaltojen välillä kuten aina ennenkin, mutta NAFTA on kasvattanut kauppaa myös Kanadan ja Meksikon välillä. Kanadan ja Meksikon riippuvuus Yhdysvaltain taloudesta on NAFTAn myötä kasvanut entisestään. Yhdysvaltain riippuvuus kummastakaan ei tietysti ole ollenkaan samaa luokkaa, mutta jatkossa ainakin Kanadan energiavarat tulevat olemaan sille entistä tärkeämpiä. NAFTA-sopimuksella Yhdysvallat on varmistanut niihin etuosto-oikeutensa.

Kauppatilastojen valossa NAFTA on ollut ja on menestys kaikkien kolmen osapuolen kannalta. Kanadalaisille Meksiko on kauppavirtojen kasvusta huolimatta kuitenkin tullut tutuksi lähinnä halpana turistikohteena Kuuban tapaan. Yli miljoona kanadalaista käy nykyään Meksikossa vuosittain. Näistä vain muutama joutuu rikoksen uhriksi, mutta väkivaltarikollisuus leimaa silti kanadalaisten kuvaa Meksikosta. Usein on myös ollut kyse kanadalaisten rikollisten keskinäisestä välienselvittelystä Meksikon maaperällä. Toisaalta kuva on myös tosi: huumerikollisuus Meksikossa on hyvin väkivaltaista.

NAFTA ja sitä muutamalla vuodelta edeltänyt Kanadan ja Yhdysvaltain kahdevälinen vapaakauppasopimus olivat tiukan sisäpoliittisen väännön kohde Kanadassa. Ay-liike vastusti peläten työpaikkojen valuvan Meksikoon. Nationalistit vastustivat peläten Kanadan suvereniteetin murenemista. Nyttemmin ay-liikekin myöntää vapaakaupan hyödyttäneen Kanadaa, eivätkä nationalistienkaan pelot ole toteutuneet. Pelot kytevät silti pinnan alla. Muistutetaan herkästi siitä, että Kanadan talouselämää siirtyy koko ajan lisää amerikkalaisomistukseen, viimeksi koko Kanadan majavannahkabisneksellään luonut Hudson´s Bay Company. Mutta tämä Kanadan symboli onkin nykyään vain tavaratalo.

Ekonomistit puolestaan pitävät NAFTAn antamaa lisäpotkua Kanadan viime vuosien mainion talouskasvun yhtenä keskeisenä pontimena.

Entä tulevaisuus? Onko integraatiolla Pohjois-Amerikassa edellytyksiä edetä vapaakauppaa syvemmälle?

Vastaus tähän kysymykseen vaatii asian tarkastelua ainakin kolmelta kannalta. Näitä ovat sisäinen turvallisuus, kokemukset kauppariitojen ratkaisemisesta NAFTA-kaudella sekä Kanadan, Meksikon ja Yhdysvaltain poliittinen tahto edetä integraation suuntaan - tai sitten ei.

Sisäinen turvallisuus

Vastaus sisäisen turvallisuuden osalta olisi ollut erilainen ennen syyskuuta 2001. Mantra, jota molemmin puolin Kanadan ja Yhdysvaltain rajaa tuolloin vielä toisteltiin, oli että kyseessä on "the longest undefended border in the world". Vaikka varsinaista sotaväkeä rajalla ei ole vieläkään, erilaista turvallisuusviranomaista on sitäkin enemmän.

Terroristihyökkäykset New Yorkiin ja Washingtoniin ovat kääntäneet kelloa taaksepäin. Yritystason integraatio jatkuu, varsinkin Kanadan ja Yhdysvaltain välillä, mutta turvallisuudesta on tullut Yhdysvalloille NAFTA-yhteistyötä rajaava reunaehto. "Security trumps trade", mitä Yhdysvaltain suhtautumiseen rajanaapureihinsa nykyään tulee. Toisin kuin Euroopassa, Pohjois-Amerikassa rajat eivät ole madaltumassa, pikemminkin kasvamassa korkeutta. Tälle "kehitykselle" ei näy loppua.

Kanada selvisi 9/11 -alkusäikähdyksestään ottamalla ripeästi aloitteen. Neuvoteltiin "Smart Border" -järjestely, jolla on onnistuttu vähentämään uusista turvallisuusjärjestelyistä aiheutuvaa hidastetta ja muuta haittaa maiden väliselle henkilö- ja rekkaliikenteelle ja muulle tavarankuljetukselle. Muistettakoon, että Detroitin Windsoriin Kanadan puolella yhdistävä Ambassador Bridge on maailman vilkkain rajanylityspaikka. Autoteollisuus Michiganin ja Ontarion välisen rajan molemmin puolin on jo vuodesta 1965 lähtien (ns. Auto Pact) integroitu niin syvällisesti, että kukin auto ehtii ennen valmistumistaan ylittää rajan ainakin viisi kertaa.

Sen sijaan Kanada on hävinnyt taistelunsa Yhdysvaltain uutta, orwellilaisesti nimettyä passilainsäädäntöä (Western Hemisphere Travel Initiative, WHTI) vastaan. Aikaisemmin kanadalaiset pääsivät Yhdysvaltoihin ajokorttiaan näyttämällä kulkuvälineestä riippumatta. Tämän vuoden tammikuun 23. päivän jälkeen Yhdysvaltoihin lentäen saapuvilta kanadalaisilta (ja maahan palaavilta amerikkalaisiltakin) vaadittu passi. Viimeistään vuoden 2009 alusta tämä vaatimus koskee myös maanteitse tai meritse saapuvia. Uudet rajamuodollisuudet vähentävät ilman muuta liikennettä ainakin jonkin aikaa, sillä vain joka kolmannella kanadalaisella on passi (ja vain joka viidennellä amerikkalaisella). Yli 80 prosenttia kanadalaisista asuu alle sadan kilometrin päässä Yhdysvaltain rajasta. Ottawastakin on alle sata kilometriä, vain tunnin ajo, Ogdensburgiin, New Yorkiin. Rajalla saattaakin sitten vierähtää toinen tunti – Schengeniä kaiholla muistellessa.

Taloudellisesti kuitenkin suurin vaikutus lienee sillä, että amerikkalaisturismi (ml. kokousturismi) Kanadaan vähenee. Jatkossa on niin paljon helpompaa pysyä kotona, kun Kanada - toisin kuin Meksiko - ei tarjoa amerikkalaisille sellaista eksotiikkaakaan, joka olisi rajan ylittämiseen vaadittavan vaivan väärtti.

Kauppariidat

Kokemukset kauppariitojen ratkaisemisesta NAFTA-kaudella eivät ole rohkaisevia, eli ne ovat samanlaisia kuin ennen NAFTAakin. NAFTA oli susi jo syntyessään tältä osin - tarkoituksellisesti. Siitä ei ole suojaa yhden osapuolen toiseen kohdistamia yksipuolisia kaupparajoituksia vastaan. Toisin kuin WTO:sta NAFTAsta puuttuu sitova riitojen ratkaisumekanismi, joka mahdollistaisi vastatoimet. Yhdysvallat ei NAFTA-sopimusta neuvoteltaessa koskaan suostunut sitovan mekanismin luomiseen. NAFTAssa on kyllä paneeli riitojen ratkaisua varten sekä seuraavana instanssina erityinen vetoomuselin (ECC), mutta niiden päätökset eivät ole sitovia.

Kanadalla on tästä karvasta kokemusta. Yhdysvallat määräsi huhtikuussa 2002 Kanadan sahatavaraviennille rangaistustullit. Seuraavina vuosina Kanada teki amerikkalaisten toimista kolmisenkymmentä valitusta WTO:lle ja NAFTAlle. Elokuussa 2005 NAFTAn vetoomuselin ECC vahvisti NAFTA-paneelin vuotta aiemmin antaman päätöksen. Sen mukaan amerikkalaisten väitteille laittomasta valtiontuesta ei löytynyt perusteita eikä Kanada ollut rikkonut NAFTAn sääntöjä. Amerikkalaiset ignoroivat NAFTA-päätöksen, keräsivät rangaistustulleja ja vaativat kahdenvälisiä neuvotteluja. Lopulta ongelma ratkaistiin keväällä 2006 - hallituksen vaihduttua Kanadassa – kahdenvälisin neuvotteluin. Yhdysvallat sai tahtonsa pitkälti läpi. Vapaakauppa ei käytännössä enää koske sahatavaraa.

Myös kanadalaisen nautakarjan ja naudanlihan vienti on joutunut parin BSE-tapauksen takia Yhdysvaltain yksipuolisesti määräämien tuontikieltojen kohteeksi. Ne on pitkällisen riitelyn jälkeen purettu, jos kohta jokin Montanan karjankasvattajien nostama oikeusjuttu saattaa yhä olla vireillä.

Tuorein esimerkki on viime elokuulta, jolloin Yhdysvaltain eläin- ja kasvinsuojeluvirasto APHIS yksipuolisesti – Kanadaa konsultoimatta - peruutti kanadalaisille lentoyhtiöille ja lentomatkustajille myönnetyn vapautuksen käyttäjämaksuista. Kertyvällä rahalla rahoitetaan lisätoimia, joilla pyritään estämään erilaisten kasvituholaisten ja eläintautien kulkeutuminen Kanadasta Yhdysvaltain puolelle.

Näiden kiistojen poliittinen vaikutus Kanadan käsityksiin NAFTAsta on ollut melkoinen, vaikka niiden taloudellinen merkitys on suhteellisen pieni. Valtaosa mahtavasta kahdenvälisestä kauppavirrasta soljuu vaikeuksitta. Joka tapauksessa NAFTAn multilateraalinen sovittelumekanismi on kanadalaisten silmissä todistettu hampaattomaksi Kanadaa kymmenen kertaa suuremman maan sanelupolitiikan edessä.

Yhdysvaltain kauppapolitiikassahan lopullinen päätösvalta on kongressilla, joka vain aika ajoin myöntää neuvotteluvaltaa presidentille. Silloinkin se pidättää itsellään oikeuden sitoa tai päästää, mitä mahdolliseen neuvottelutulokseen tulee. Kongressin kautta suurvallan kauppapolitiikka on lisäksi tiiviisti kytköksissä kansanedustajien kotiseudun talouselämään ja sen intresseihin. Sahatavaraa koskeva kiista sai alkunsa siitä, että Georgian sahoilla meni huonosti, kun kanadalainen kakkosnelonen valloitti markkinat.

Kanadan eräs johtopäätös tapahtuneesta oli laajentaa edustustoverkostoaan Yhdysvaltain sydänmaille, jotta se voi paremmin ennakoida riidanaiheet ja lobata jo paikallistasolla. Niinpä Kanadalla on muun muassa Atlantassa uusi pääkonsulaatti. Samaan aikaan Kanada sulkee pääkonsulaattejaan Euroopassa (Pietari, Milano) ja Japanissa (Osaka, Fukuoka). Viimeisimpien tietojen mukaan Kanada olisi sulkemassa 19 edustustoaan lisää, muun muassa Riian-suurlähetystönsä, josta käsin hoidetaan koko Baltiaa.

Poliittinen tahto

Poliittista tahtoa integraation syventämiseen on – ainakin periaatteessa. Lokakuussa 2004 Kanada, Yhdysvallat ja Meksiko perustivat politiikan ja elinkeinoelämän korkean tason edustajista koostuvan kolmikantakomission valmistelemaan NAFTAn syventämistä. Hallituksilta saadussa toimeksiannossa tavoitteeksi ilmoitettiin Pohjois-Amerikan kauppablokki, joka pystyisi vastaamaan EU:n, Intian, Japanin ja Kiinan haasteeseen. Komissio, johon kuului muun muassa Kanadan nykyinen Washingtonin-lähettiläs Michael Wilson, suositti muun muassa yhteistä rajavalvontaa (security perimeter), tulliliittoa ja tavaroiden ja ihmisten vapaata liikkumista NAFTA-alueen sisällä. Eli askelia EU-tyyppisen integraation suuntaan.

Maaliskuussa 2005 presidentit Bush ja Fox sekä pääministeri Martin lanseerasivat yhdessä Pohjois-Amerikan turvallisuus- ja vaurauskumppanuuden (Security and Prosperity Partnership for North America, SPP). Vuotta myöhemmin SPP:n lisäkkeeksi perustettiin kunkin maan elinkeinoelämän johtoporrasta edustava kilpailukykyneuvosto (North American Competitiveness Council, NACC). NACC muistuttaa kovasti EU:n ja Yhdysvaltain välistä TBD:tä (Transatlantic Business Dialogue), joka sekin aloitti innolla, mutta on sittemmin kaiketi lopahtanut, kun elinkeinoelämä ei ole nähnyt tulosta syntyvän.

Käytännössä SPP on jo merkinnyt kolmikantakomission kunnianhimoisten integraatiosuositusten hyllyttämistä. Komission esittämät askeleet (tulliliitto ym.) vaatisivat uutta lainsäädäntöä, mille hyväksynnän saaminen Yhdysvaltain kongressilta olisi nykyoloissa, ehkä ylipäätäänkin, mahdotonta. Eikä se olisi helppoa Kanadassa tai Meksikossakaan. Suvereniteetin varjelu istuu lujassa kaikissa kolmessa maassa. SPP:stäkin on Yhdysvaltojen äärioikeiston piirissä maalattu kuva jonkinlaisena EU-tyyppisen helvetin esikartanona. Viime syyskuussa kongressissa esitettiin jopa ponsi, jossa varoitettiin, että Yhdysvaltain ei pidä liittyä mihinkään Pohjois-Amerikan unioniin yhdessä Kanadan ja Meksikon kanssa. Niin kuin tästä olisi kyse.

Todellisuudessa SPP:n painopiste on Pohjois-Amerikan mitassa jo toimivien ”NAFTA-yritysten” toimintaa haittaavan, lainsäädäntöä alemman säädösviidakon purkamisessa ja yhtenäistämisessä (mm. tuo-testandardit ja alkuperäsäännöt). Ensimmäisenä vuotenaan SPP poiki virkamiestasolla noin 300 aloitetta. Tätä massaa on sittemmin yritetty perata ja priorisoida elinkeinoelämän todellisia tarpeita ajatellen. Viime vuonna sovittiin, että keskitytään viiteen aiheeseen: kilpailukyky, katastrofivalmius, pandemiat, energiaturvallisuus ja rajaturvallisuus. NACC:lle annettiin tehtäväksi tehdä konkreettisia suosituksia, jotka olisivat välittömästi toimeenpantavissa.

Viime kuussa julkistamassaan raportissa NACC esittää, että priorisoitaisiin rajanylitysten sujuvoittamista, säädösyhteistyötä ja energiaintegraatiota. Tässä tarkoituksessa se esittää yhteensä yli 50 suositusta, joista 15 tulisi panna täytäntöön vielä tänä vuonna. Asiaan palataan kolmen amigon (Bush, Calderon, Harper) huippukokouksessa kesäkuussa Kanadassa.

Paljon paperia on pöydällä, mutta tulokset SPP:stä ovat tähän mennessä jääneet laihoiksi. Siteeraan SPP:n syntyvaiheessa mukana olleen kanadalaisasiantuntija Roland Parisin tuoretta arviota:

”... it is a mishmash of disconnected and mostly trivial initiatives, lacking any organizing vision or direction. A grocery list does not make a meal”. (The Globe and Mail, 26.2.2007).

Eli ongelmana on paitsi yhteisen ohjelman ennen muuta myös yhteisen vision ja sellaisten yhteisten instituutioiden puute, jotka tätä yhteistä visiota veisivät eteenpäin.

Mitä siis NAFTAsta on realistista odottaa lähivuosina?

• nykyisen yhteistyöohjelman (SPP) jatkumista kaikkine puutteineenkin
• lisää sektoriyhteistyötä (esim. energia)
• lisää pyrkimystä säädösten yhdenmukaistamiseen.

Entä mitä ei?

• ei yhteisiä saati ylikansallisia instituutioita
• ei tulliliittoa
• ei ylipäätään mitään uutta lainsäädäntöä vaativaa integraatiota.

Windsor ja Detroit eivät jaa pitkässä juoksussakaan rajatonta rajaa, saati laadi suunnitelmia yhteisen kaupunkikeskuksen luomiseksi Tornion ja Haaparannan tapaan. Pohjois-Amerikan integraatio ja EU-integraatio ovat jatkossakin kaksi erilaista kehityssuuntaa.

Suomen suurlähetystö, Ottawa